绵阳市涪城区城郊乡西XX村民委员会诉四川XX公司建设工程施工合同纠纷一案民事判决书

原告：绵阳市涪城区城郊乡西XX村民委员会。

负责人：蒋XX，该村委会主任。

委托代理人：顾XX，四川春雷律师事务所律师。

委托代理人：唐浩，四川春雷律师事务所律师。

被告：四川XX公司，住所地：绵阳市涪城区滨江西路中XX。

法定代表人：刘X，该公司董事长。

委托代理人：张毅，四川XX律师。

原告绵阳市涪城区城郊乡西XX村民委员会诉被告四川XX公司建设工程施工合同纠纷一案，本院于2014年4月23日立案受理后，依法组成合议庭于2014年6月10日公开开庭进行了审理。原告的负责人蒋XX及委托代理人顾XX、唐浩，被告的委托代理人张毅到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。

原告诉称：原、被告于2011年8月19日签订了《绵阳市涪城区城郊乡西XX统规统建安置房建设协议》（以下简称《安置房建设协议》）及《西XX整村居住统规统建安置房建设补充协议》（以下简称《安置房建设补充协议》），协议约定：1.被告全额垫支修建绵阳市涪城区城郊乡西XX整体居住统规统建村民安置房和集体资产用房（以下简称西XX统建安置房），并负责水、电、气入户和道路绿化等配套设施建设；2.被告向原告交纳履约保证金1000万元，不计利息，待被告向原告交房屋钥匙后返还；3.被告不得将西XX统建安置房建设项目转包、分包，否则不予返还1000万元履约保证金，并不支持第二期剩余土地房屋的开发建设。合同签订后，被告将该项目分包给多家建筑公司，并分别向多家建筑公司收取履约保证金共计4000多万元。现该项目因被告建设资金不到位，导致西XX村民无法按时回迁，多次集体上访，建筑公司不能按时获得工程款并退还保证金，材料商和民工多次闹事、停工，造成社会不稳定因素。鉴于以上情况，被告于2013年10月30日向原告提出解除《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》，原告同意解除，但双方就解除的具体事宜经多次协商未果。为了西XX统建安置房建设项目的顺利推进，及时回迁安置居民，维护社会稳定，特起诉至法院，请求法院判决确认原告与被告于2011年8月19日签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已经解除；2.被告赔偿原告各项损失450万元；3.本案诉讼费由被告承担。

被告辩称：1.根据绵府发（2012）39号文件规定，修建统规统建安置房应是政府行为，城郊乡政府或涪城区的投融资公司才是西XX统建安置房的建设单位，原告不具有签订《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》的主体资格。2.根据《城乡规划法》第37条、第39条之规定，取得建设用地规划许可证是申请用地的法定条件，任何单位和个人未取得建设用地规划许可证而进行建设都属非法，案涉工程未取得建设用地规划许可证；且案涉工程违反了《建筑法》第7条、第8条之规定，未取得土地使用权证和建设工程规划许可证、未办理报建手续，系“三无”工程；根据《招标投标法》第3条、国家发展计划委员会2000年5月1日发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第7条、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（三）项之规定，案涉工程项目应通过招投标，但该工程并未按照建设工程进行施工招标。因此，原告与绵阳市XX公司（以下简称富XX公司）签订的《委托协议》、原告与富XX公司及被告签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》因违反法定建设程序而无效。3.原告的损失主张无事实和法律依据，且有明显规避级别管辖之嫌，其损失主张不应得到支持。绵涪府函（2013）53号文件已充分证明停工的原因是受“规划、国土政策”等多方面的影响，且双方所签协议约定原告负责安置房土地报征、建设用地项目规划许可手续的办理，但原告未履行其法定义务，导致项目为“三无”工程，这才是停工的真正原因。进行房地产开发，若向银行贷款融资，必须用国有土地使用权证进行抵押，因案涉工程项目至今未办妥用地手续、规划许可及施工许可手续，导致该项目无法正常融资，无法预售，资金无法正常回笼。综上，城郊乡政府才是案涉统建房的实施主体，被告在原告未履行先办证义务的情况下拒绝履行其后的垫资义务完全符合我国《合同法》之规定，被告在本案中没有过错。请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。

经审理查明：2011年8月19日，原告、富XX公司（甲方）与被告（乙方）根据绵府发（2009）34号文件及绵国土资发（2010）59号文件精神，就西XX统建安置房项目建设达成协议并签订了《安置房建设协议》，约定被告按审定的施工图及相关文书进行施工；质量标准按国家商品房标准，经相关部门验收合格；乙方向甲方交纳履约保证金1000万元，待工程交房交钥匙后予以无息退还，由于甲方原因不能向乙方缴纳安置房建设资金，甲方应无条件退回履约保证金；本工程由乙方实际总承包，所需资金由乙方全额垫付，房屋竣工验收后，由乙方向甲方交房交钥匙，同时甲方向乙方足额支付安置房款；安置房土地报征、建设用地、项目规划许可手续由甲方负责办理，建设施工批准文件由乙方负责办理，甲方予以配合；价款按绵府发（2009）34号文件及绵国土资发（2010）59号文件执行；乙方负责整个安置房和集体资产用房的水、电、气入户和道路绿化等配套设施建设，甲方不负责、不支付钱；甲方接受安置房移交后，应于工程竣工资料送审后90个工作日内完成造价结算审计，审计结束后30个工作日内，甲方向乙方支付被安置对象应缴纳的资金；被告不得转包、分包西XX统建安置房项目，发现转包、分包行为不予退还履约保证金，同时不予配合支持第二期剩余土地房屋的开发建设。同一天，原、被告又签订了一份《安置房建设补充协议》，补充协议对安置人数和安置面积、安置房价格结算（包括村民安置房集体资产用房和资金补助）进一步作出明确规定。前述两份协议签订后，被告将案涉工程分包给四川XX公司等五家建筑企业进行施工建设。

2013年10月30日，被告在履行合同过程中向富XX公司及原告发出一份《关于、、有关合同履行事宜的函》，函件内容表明，在合同履行过程中，城郊乡政府通报了绵阳市政府关于西XX统建安置房的新政策调整，这些政策调整被告公司无法预见，富XX公司及原告无法控制，致使整个项目出现情势变化，被告签订相关协议的合同目的不能如期实现，具体情况如下：1.签订合同时城郊乡政府提供建设项目选址意见书注明规划用地总面积139382.68平方米（计209亩），但现批准面积76003.8平方米（计114亩）；2.土地权属的落实是整个项目的前提和基础，土地权属至今未能落实，致使整个项目缺乏融资平台，项目资金不能得到持续和保障；3.上报调整容积率的请示未得到批复，导致无法完善该项目规划建设等手续；4.由于土地权属未落实，整个项目无法办理预售许可证，也就无法进行销售，项目投入资金无法及时并顺利回笼。如按新政策执行，被告认为其将出现1.6亿元的巨大亏损，作为民营企业无法承担。商请富XX公司和原告及时处理、解决新旧政策出现致合同履行条件发生变化给被告带来的困难和问题。如富XX公司及原告无法解决上述几点事宜，被告将无法承担和承受原合同或协议所规定之义务，则商请解除上述协议。如富XX公司及原告同意协议解除，被告将全力配合对已完成工程项目的工程造价进行审计，并就相关合同解除事项进行充分磋商，最终就解除合同形成相应的协议。2013年11月19日，富XX公司及原告对被告来函进行回复，回复内容如下：1.贵公司来函称无法承担和承受原合同或协议所规定的义务，商请解除上述协议，对此商请内容，经我们讨论决定，同意贵公司意见，解除公司及城郊乡西XX委会与贵公司签订的上述协议；2.贵公司来函的其他内容均不属实，望贵公司在本周星期五之前（即2013年11月22日之前）与我公司及村委会商谈解除协议之详细事宜。2013年11月28日，被告又向富XX公司及原告发出一份《关于涪城区城郊乡西XX统规统建安置房建设项目后期工作的协商函》，函中提到已收到原告及富XX公司2013年11月19日的函件，并表示此前提出终止双方合作合同履行的意向实属不得已，主要是缘于绵阳市政府对该项目的政策调整，致双方合作合同履行条件发生重大变化。现双方陷入两难境地，继续履行或立即终止合同都会对双方造成巨大损失。不论是解除合作合同还是继续合作，都需要找到兼顾各方利益的方案，达成一致意见再行实施为好。原告认为双方的往来函件表明《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已经解除，遂起诉至本院，要求判如诉请。

庭审中，原告举出一份2011年8月19日的《安置房建设委托协议》，原告作为甲方（委托方），富XX公司作为乙方（受托方），双方约定为加强对西XX统建安置房的组织管理，经甲方村党员、干部、村民代表大会讨论通过，全权委托乙方对西XX统建安置房建设进行组织管理，所需资金由乙方全额垫付，以此证明案涉协议的权利义务主体是原告；原告还举出被告与四川XX公司等五家建筑企业签订的计750万元停工损失的补偿协议，用以证明其诉请主张的450万元损失。被告质证后认为原告不是西XX统建安置房建设的实施单位，补偿协议所涉停工损失亦是被告向几家公司以城郊乡政府所谓的借款履行的支付义务。

被告在庭审中举出《建设项目用地预审申请表》（表上显示建设单位名称为城郊乡政府）、涪城区发改局对城郊乡政府作出的批复，即绵涪发改（2011）147号《绵阳市涪城区发展和改革局关于城郊乡西XX统规统建居民安置点项目的批复》及2012年7月9日城郊乡政府向绵阳市XX公司提交的一份《关于城郊乡西XX居民统建安置点建设用水事宜的请示》，以此证明案涉统建房项目的建设主体应是城郊乡政府。原告质证后认为该组证据达不到被告的证明目的，申报单位不代表就是建设单位。

另查明：2009年10月，经绵阳市政府常务会议讨论通过了《绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置实施办法》（绵府发（2009）34号文件），该办法对征地拆迁补偿安置工作程序、征地补偿、人员安置、住房安置等事项作出了明确规定，由市国土资源局组织实施，具体事务性工作由市土地统征储备中心承办。市辖区内各镇（乡）人民政府、街道办事处为征地拆迁安置实施单位，受市土地统征储备中心委托，完成所辖区域内的征地拆迁补偿安置相关事务性工作。该办法适用于绵阳市辖涪城区、游仙区及所属各开发园区内征收集体所有土地的拆迁补偿、人员安置、住房安置。该办法从2009年11月30日开始实施，有效期三年。2010年6月，绵阳市国土资源局、绵阳市城市规划管理局、绵阳市财政局、绵阳市劳动和社会保障局、绵阳市房产管理局共同制定了《关于完善绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置工作的意见》（绵国土资发（2010）59号文件），对统规统建住房安置政策措施及社保安置人员的社保安置政策、统规统建房建设资金及被征地农民社保资金来源作了进一步规定，明确统规统建住房安置用地一律使用出让国有土地，要求涪城区、游仙区人民政府，各园区管委会，市级相关部门将该意见与前述34号文件一并执行。西XX统建安置房项目是政府为实施规划需要，依据绵府发（2009）34号文件和绵国土资发（2010）59文件征收西XX集体所有土地后，落实安置被征地农民住房的建设项目，案涉《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》亦是根据上述两份文件内容所签。

2012年10月24日，经绵阳市政府常务会议讨论又通过了《绵阳市市辖区征地拆迁补偿安置暂行办法》（绵府发（2012）39号文件），该办法亦对征地拆迁补偿安置工作程序、征地补偿、人员安置、住房安置等事项作出明确规定，还进一步明确规定统规统建安置房建设一律使用国有土地，在符合土地利用总体规划的前提下，因征地拆迁安置急需修建统建房的用地尚未报经省政府批准征收的，可按农村村民建房用地办理集地土地占地手续后先行修建统建房；统规统建安置房原则由当地区级政府（园区管委会）投融资平台公司或镇（乡）政府、园区街道办事处组织建设，房地产开发公司可以以建筑企业名义进行施工。该文件有效期三年，2013年1月1日起执行，绵府发（2009）34号文件和绵国土资发（2010）59号文件同时废止。

还查明：被告的经营范围为房地产投资，建筑工程、建材项目投资，无建筑施工企业资质。

诉讼过程中，原告认为《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》系投资合同，被告认为系建设工程施工合同。因原告主张的法律关系的性质与本院根据案件事实作出的认定不一致，本院根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定告知原告可以变更诉讼请求，原告表示不同意变更，请求由法院直接作出认定。

上述事实，有原、被告的陈述，《安置房建设协议》、《安置房补充协议》、往来函件、《建设项目用地预审申请表》、《绵阳市涪城区发展和改革局关于城郊乡西XX统规统建居民安置点项目的批复》、绵府发（2009）34号文件、绵国土资发（2010）59号文件、绵府发（2012）39号文件等证据证实，经审理质证在卷佐证。

本院认为：本案的争议焦点在于案涉《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》的性质及效力问题。因认定协议效力之前必须确定协议性质，协议性质的认定要以协议的实质内容为判断标准。《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》内容涉及到施工内容、工程价款、质量标准及验收、工程造价结算及双方相互协作等条款，协议符合建设工程施工合同的特征，其性质应为建设工程施工合同，而非原告主张的投资合同。关于《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》的效力问题，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；……”本案被告系投资公司，无建筑施工企业资质，因此，被告与原告、富XX公司所签的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》因违反前述规定依法应认定为无效协议。原告在本院依法向其释明后不同意变更诉讼请求，故原告基于投资合同要求确认其与被告于2011年8月19日签订的《安置房建设协议》及《安置房建设补充协议》已解除的诉请本院不予支持。

关于原告要求被告赔偿450万元损失的诉请，因原告提供的损失依据是被告与四川XX公司等五家建筑企业所签的停工损失补偿协议，被告认为补偿协议所涉损失赔偿费用全部由被告自行履行的支付义务，而原告又未提供其履行补偿协议所涉付款义务的证据，故原告要求被告赔偿该部分损失的诉请无事实依据，本院不予支持。

综上，为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：

驳回原告绵阳市涪城区城郊乡西XX村民委员会的诉讼请求。

本案案件受理费42800元，由原告绵阳市涪城区城郊乡西XX村民委员会承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。

审　判　长　　李桂红

人民陪审员　　蒋XX

人民陪审员　　蒲XX

书　记　员　　张XX

附相关法律条文：

《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：

（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；

（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；

（三）建设工程必须进行招标而未招标扣或中标无效的。

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。

没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。