浙江省瑞安市人民法院 行政判决书

浙江省瑞安市人民法院

行政判决书

(2021) 浙0381 行初 175 号

 原告：李XX。

 委托代理人：李军民，北京XX(杭州) 律师事务所律师。

 被告：温州市XX区综合行政XX局。

 被告：温州市XX区人民政府。

原告李XX与被告温州市XX区综合行政XX局( 以下简称XX区XX局)、温州市XX区人民政府( 以下简称XX区政府)不履行房屋合法性认定职责及行政复议一案，法院于2021 年 9月2 日立案后，依法组成合议庭，于2021 年 10 月20日公开开庭进行了审理。原告李XX妻子及其委托代理人李军民，被告XX区XX局的出庭应诉负责人应某某及委托代理人蒲XX，被告XX区政府的工作人员方某某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告李XX诉称: 2015年 12 月1日，温州市人民政府发布温政土房公鹿[X 号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》对XX区X街道牛桥底二期保障性安居工程征地房屋补偿方案进行了公示，原告合法所有的房屋坐落于X，在上述征地房屋补偿范围内。2016年2 月，原告与X街道办事处就房屋征收补偿安置事宜签订《温州市XX区房屋征收(征地房屋补偿) 住宅用房产权调换协议书》一份。载明，案涉两处房屋未经登记建筑可视为合法的建筑面积为 293.08 m，另有未经登记建筑面积 124.67 m，属违法建筑。并以此为计算基础确定了原告所能获得的具体补偿安置明细。违法建筑的认定应当以事实为依据，并严格遵照法定程序作出，而非通过双方约定的方式来确定。原告于2021年3 月 22 日通过邮寄方式向被告XX区XX局提交《履行法定职责申请书》，申请其履行法定职责，但被告XX区XX局却一直未对原告的履职申请作出处理。原告不服其未履行法定职责，于 2021年 6月10 日通过邮寄方式向被告XX区政府提出行政复议申请。2021年8月6 日，被告XX区政府向原告作出温鹿政复[2021]66 号行政复议决定，经实体审理后驳回了原告的复议申请。基于上述事实，原告认为被告XX区政府( 复议机关) 作出的案涉复议决定适用法律错误。案涉行政复议决定书中，引用了《XX区政府办公室关于进一步规范XX区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见M 以下简称“《实施意见》”)第四条的规定，认为只有在原告未于规定期限内与属地街镇达成协议的情况下，XX区XX局才具备对案涉房屋中 124.67 m未经登记建筑面积合法性进行认定的法定职责。原告认为这是对前述规范性文件的错误理解与适用。《实施意见》主文由“一、组织构架”、“二、调查流程”、“三、视为合法情形”、“四、后续处理程序”以及第五条、第六条的附则内容构成。第四条第一项亦明确规定，当事人签订协议的前提是未登记建筑的调查结果已经公示且当事人对公示内容无异议。也即，无论是从整个框架体系还是从具体条文的表述来理解，第四条的适用前提必然是相关单位已经依照规定完成了未经登记建筑的调查认定程序。然而本案中，案涉房屋始终未经任何法定程序单独进行过调查与认定。被告XX区政府径直适用第四条的规定不予认可，被告XX区XX局具备案涉法定职责，属于适用法律错误。根据《实施意见》第一条、第二条规定，“未经登记房屋调查认定处理领导小组下设办公室在XX区XX局，负责未经登记房屋调查认定处理涉及的日常工作;其调查流程具体包括初步调查、调查公示、异议提出、复查公示等四个环节。因此，XX区XX局依法负有对案涉未登记房屋的合法性作出认定的法定职责。但本案中，被告XX区XX局始终未曾按照法定程序对案涉未登记房屋进行过任何调查与认定，也没有就案涉房屋调查结果发布过任何公示文件，显然未依法履行法定职责。故起诉，请求判令: 1.撤销被告XX区政府作出的温鹿政复X号行政复议决定; 2.被告XX区XX局对原告提交的履行法定职责申请作出处理并回复;3.本案的诉讼费用由两被告承担。

被告XX区XX局辩称: 一、被告XX区XX局没有对未经登记房屋作出合法性认定的法定职责。作为履职诉讼的前提是被告XX区XX局对该履职申请负有法定职责。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》( 温政办2012]74 号)第三条也明确，“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府(或功能区 )组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处( 乡镇政府)进行认定。各区人民政府(或功能区 )应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作。规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。”从以上法规和规定可以看出，对未经登记房屋合法性进行认定的职责主体并非被告XX区XX局。2.《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，“设区的市、县(市、区 )综合行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。”《实施意见》第四条后续处理程序规定，“ 二)未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街道达成协议的: 1.由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未登记房屋调查相关资料移交区综合行政XX局处理。”从以上规定可以看出被告XX区XX局的法定职权仅是对本辖区内未经登记建筑是否属于违法建筑作出认定。综上，被告XX区XX局对原告提出的属违法建筑部分面积进行合法性认定的履职要求并不负有法定职责。二、根据《实施意见》第四条规定，只有当事人“在规定期限内未与属地街镇达成协议”，被告XX区XX局才根据属地街镇移交的不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料作出相应的处理决定或认定意见。即便违法建筑的性质不能通过协议约定，也并不意味着XX区XX局需要对所有的未经登记建筑要作出认定。本案中原告与X街道签订《住宅用房产权调换协议书》,说明当事人对协议条款内容均已达成一致意见。因此，不论是依据该条规定，被告XX区XX局已无权再作出处理决定或认定意见，还是依据原合同法原则精神，在政府部门本着诚信原则已经对原告履行了该协议约定义务后，被告XX区XX局也无再作认定的必要。三、《实施意见》规定的领导小组包括被告XX区XX局在内的区政府、区府办、规划、住建、国土资源、房管、街道等成员单位，仅是下设办公室在XX区XX局处，并非法定职责一并转移给被告XX区XX局。根据《实施意见》的规定，未经登记房屋调查认定需要经过街道初步调查。如原告要提出未经登记房屋调查认定，应向街道提出，街道在按规定作出相应程序后，认定不属于可视为合法建筑的未经登记房屋，才将相关调查资料移交被告XX区XX局处理。本案中，原告未经前期相关程序。直接向被告XX区XX局提出，被告XX区XX局不具有直接处理的法定职责。综上所述，请依法驳回原告诉讼请求。

被告XX区政府辩称: 被告XX区政府作出的温鹿政复决字2021]66 号行政复议决定认定事实清楚，程序合法。2021年6 月10 日原告因不服被告XX区XX局未履行法定职责，向被告XX区政府申请复议。被告XX区政府依法受理，并依法分别向被告XX区XX局送达了行政复议答复通知书、自查化解通知书，向原告送达了行政复议受理通知书。被告XX区XX局在法定期限内，向被告XX区政府作出了书面答复，并提交了证据。经审查2016年2月25 日，原告与X街道办事处签订《住宅用房产权调换协议书》，对原告坐落于X。房屋补偿有关事项作出约定，其中载明“未经登记建筑可视为合法的建筑面积 293.08 m另有未经登记建筑面积 124.67 m,属违法建筑”2021年3 月17 日，原告向被告XX区XX局邮寄《履行法定职责申请书》，要求被告XX区XX局对上述 124.67 m未经登记建筑的合法性进行认定。同年 3 月 22日，被告XX区XX局签收该邮件。以上事实，有原告提供的身份证明、委托材料、履行法定职责申请书、物流信息截图，被告XX区XX局提供的《温州市XX区房屋征收(征地房屋补偿) 住宅用房产权调换协议书》安置住宅房认购定位单、调查登记表(编号: A115、A33-1)、年限认定表、航摄相片判读等证据证明。被告XX区政府认为，《实施意见》第四条规定:“后续处理程序: (一)未经登记房屋权利人对公示内容无异议的，可与属地街镇签订协议。(二)未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的: 1.由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交XX区XX局处理。”本案中，原告就案涉房屋与X街道办事处签订了《住宅用房产权调换协议书》, 被告XX区XX局已无对案涉房屋中 124.67 m未经登记建筑合法性予以认定的法定职责。原告可就该协议书另行向有管辖权的法院提起诉讼。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定，被告XX区政府于 2021 年 8 月8 日作出温鹿政复X 号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。行政复议决定书已分别送达原告、被告XX区XX局。综上所述，原告所诉称的内容均无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。原告李XX向法院提供如下证据: 证据 1.《履行法定职责申请书》，证明原告于2021年3 月 22 日向被告XX区XX局提交《履行法定职责申请书》，就对案涉 5-3 号、35 号被征收房屋中剩余未补偿的 124.67 m面积的合法性进行调查认定之事宜，申请其依法履行法定职责，证据2.《行政复议申请书》 证据XXX区政府行政复议决定书温鹿政复X 号证据4.EMS 邮寄详情单，证据 24 证明因被告XX区XX局一直未对原告的履职申请作出处理，原告向被告XX区政府提出行政复议申请，2021 年 8月6 日XX区政府向原告送达案涉行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。

 被告XX区XX局在举证期限内向法院提供如下证据: 证据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第 590 号) 第二十四条第二款:证据2.《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》(温政办[XXX 号第三条 ) 证据 1-2 证明被告XX区XX局并不负有对未经登记房屋进行合法性认定的职责，证据 3.《浙江省违法建筑处置规定》 证据 4.《XX区政府办公室关于进一步规范XX区征收改造范围内未经登记房屋调查认定处理工作的实施意见》(温鹿政办XXX 号) 证据3-4 证明被告XX区XX局仅有对未经登记建筑是否属于违法建筑作出认定的职责，被告无权依据93 号文件第四条规定对原告提出的涉案房屋剩余未补偿面积作出处理决定或认定意见，证据5.《温州市XX区房屋征收(征地房屋补偿)住宅用房产权调换协议书》 证据 6.住宅安置房认购定位单，证据 5-6 证明原告已就涉案建筑已与X街道签订《住宅用房产权调换协议书》且该协议已经履行的事实，证据 7.调查登记表(编号: A115 )、年限认定表、航摄相片判读:证据 8.调查登记表(编号: A33-1)、年限认定表、航摄相片判读,证据 7-8 证明涉案建筑的基础调查资料。

被告XX区政府在举证期限内向法院提供如下证据:证据 1.行政复议决定书及其拟稿单，证据2.行政复议决定书送达回证;证据 1-2 证明行政复议决定程序合法，证据3.行政复议申请书及相关材料，证明原告不服XX区XX局未履行法定职责提起行政复议申请;证据 4.立案审批表，证据 5.受理通知书及送达回证;证据6.答复通知书、自查化解通知书及送达回证，XXX区XX局答复意见书，证据XXX区XX局提交的证据，证据4-8 证明行政复议的立案、受理及答复程序合法。

 法院认证如下:原告提供的证据具有证据的真实性、合法性、关联性，被告没有异议，予以认定。

 被告XX区XX局提供的证据，证据 3、4 已证明被告XX区XX局具有对XX区征收改造范围内未经登记房屋调查认定的职责，证据 1、2 虽并未明确，但并不否认被告XX区XX局具有该职责，故证据 3、4 真实性予以认定，证据1、2 不具证据的直接关联性。证据5、6 能证明的事实与本案具有关联性，予以认定，证据7、8 能证明涉案建筑进行的基础调查的事实，形式真实性予以认定。被告XX区政府提供的证据能证明待证事实，均具有证据关联性，予以认定。

 经审理，法院认定事实如下:原告李XX所有的房屋坐落于XX区X号，为X街道德政村牛桥底保障性安居工程征地补偿范围内。2016年2 月 25 日，原告与X街道办事处签订《温州市XX区房屋征收(征地房屋补偿住宅用房产权调换协议书》一份，协议中“被拆迁房屋的基本情况”载明，原告房屋中未经登记建筑可视为合法的建筑面积为293.08 m，另有未经登记建筑面积 124.67 m，属违法建筑。协议书对可视为合法的建筑面积为 293.08 m的补偿作出了约定。

   2021年3 月17 日，原告向被告XX区XX局邮寄《履行法定职责申请书》，申请对上述 124.67 m未经登记建筑进行合法性认定，被告XX区XX局于同月 22 日收到后，一直未予以处理及答复。原告于2021年6月 10 日向被告XX区政府提出行政复议申请。2021年8 月3 日，被告XX区政府向原告作出温鹿政复12021]66 号行政复议决定，决定书认为，根据《实施意见》第四条规定:“后续处理程序: (一) 未经登记房屋权利人对公示内容无异议的，可与属地街镇签订协议。(二)未经登记房屋权利人在规定期限内未与属地街镇达成协议的: 1.由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交XX区XX局处理。”原告就案涉房屋与X街道办事处签订了《住宅用房产权调换协议书》，被告XX区XX局已无对案涉房屋中 124.67 m未经登记建筑合法性予以认定的法定职责。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一) 项的规定驳回了原告的复议申请。原告遂诉至法院。

 法院认为，本案的争议焦点为被告XX区XX局是否具有对涉案未登记建筑予以合法性认定的法定职责。首先，根据《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的(市、区) 城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作，我市综合执法部门作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处置职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权。其次，原告与街道签订协议，对293.08 m”的进行签订补偿，虽表述“另有未经登记建筑面积 124.67 m，属违法建筑。”但并非双方对涉案 124.67 m建筑达成补偿的合意,不能据此认为双方已达成不予补偿的协议。根据《实施意见》规定，街道对未登记建筑要进行初步认定，根据协议内容，事实上街道已初步认定涉案建筑不属于可视为合法建筑的合法登记房屋，根据《实施意见》第四条后续处理程序第(二) 项第 1点“由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交XX区XX局处理”的规定，涉案建筑属于被告XX区XX局应当予以合法性认定的职责范围内。再次，对于对未登记建筑的处理程序，《实施意见》虽然规定“由属地街镇将不属于可视为合法建筑的未经登记房屋调查相关资料移交XX区XX局处理。”但并不等同于街道未主动移交不能启动程序。根据被告XX区XX局提供的证据，街道对涉案未登记建筑已进行相应的调查登记等前期程序，被告XX区XX局接到履职申请书后可直接与街道进行工作交接，并视情作出处理及答复，若再行要求原告先向街道申请移交资料，显然不利于对原告的权利保护及程序空转。被告XX区XX局收到原告申请书后未及时作出处理及回复，属行政不作为，应判令限期履行法定职责，被告XX区政府复议决定驳回原告的复议申请，属法律适用错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第 (二)项、第七十二条、第七十九条的规定，判决如下:

 一、撤销被告温州市XX区人民政府作出的温瑞政复X 号行政复议决定书;

 二、被告温州市XX区综合行政XX局于本判决生效后 60日内对原告的涉案申请作出处理。

 本案受理费50 元，由被告温州市XX区综合行政XX局、温州市XX区人民政府负担。

 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。