撤销农村土地经营权登记等行为虽超越职权，但未违反实质正义，不构成再审理由

　　经营权登记等行虽超越职权，撤销土地承包政行为但未违反实质正义，不构成再审理由

最高人民法院

（2017）最高法行申1251号

　　一、案情简介

　　再审申请人：李X

　　委托代理人：冯湃、张X

　　被申请人一：L县人民政府,

　　法定代表人陈X，该县县长。

　　被申请人二：H市人民政府

　　法定代表人麦X，该市市长

　　委托代理人：伍某、李X。

　　原审第三人：张X

　　原审第三人：李X

　　原审第三人：王X

　　第三人委托代理人:夏X、陶某

　　1993年李X开始耕种张X、李X、王X承包的“对面浪”土地。2005年L县统一办理和发放农村土地承包经营权证书时，将该土地登记在李X名下。2014年因该“对面浪”土地发现温泉，张X、李X和王X主张该“对面浪”土地的土地承包人为张X、李X和王X，李X仅仅是代耕。张X、李X和王X要求李X将土地交还，但李X拒绝。张X、李X和王X向L县人民政府上访，要求解决此土地承包经营权纠纷。L县人民政府在进行调查后认为李X确系代耕行为，决定撤销将“对面浪”土地承包权登记在李X名下的行政行为，并将该土地登记下张X、李X和王X名下。李X不服，向L县人民政府的上级政府H市人民政府申请行政复议。H市人民政府维持了L县人民政府的决定。李X又提起行政诉讼，将L县人民政府和H市人民政府起诉至H市人民法院，H市人民法院驳回了李X的诉讼请求;李X又起诉至G省高级人民法院，G省人民法院判决驳回李X的上诉。

　　二、办案经过

　　本案李X委托本律师办理时，案件已经历经行政复议、行政诉讼的一审、二审，李X均败诉。李X也已经向最高人民法院提出再审申请。本律师接受委托后，经认真审查，认为原案存在程序上的重大问题：因为李X与张X、李X和王X之间的农村土地承包经营权纠纷，本质上属于民事纠纷，依照《农村土地承包法》在第五十一明确规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。也就是说L县人民政府及H市人民政府的决定及维持决定介入了民事纠纷的处理，超越了政府的权限，也直接违反了《农村土地承包法》的有关规定。同时，本律师也提出了其他代理意见。

　　最高人民法院经审查认为，案件争议焦点是L县政府作出的撤销决定的合法性问题。关于L县政府撤销李X持有的《承包经营权证》中涉案土地承包经营权的登记的行为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：(一)承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。(二)承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。(三)承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。(四)其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证(包括编号)，并予以公告。”关于李X持有的《承包经营权证》中登记的“对面浪”土地来源，L政府经调查核实，依据《1990年分田底册》及《2004年分田底册》的记载，确认张X、李X、王X将其分得的“对面浪”的承包地交由李X代耕。李X将上述代耕地申请登记在自己名下，不符合登记发证条件，李X持有的《承包经营权证》登记“对面浪”土地系错误登记，L县政府依据张X等人的申请，作出撤销决定，撤销该承包经营权登记，属自行纠错，符合法律规定，应予维持。H市政府作出的复议决定，亦无不当。一、二审判决驳回李X的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

　　但最高人民法院同时部分接受本律师的代理意见，认为《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，李X与张X等三人实际上对涉案“对面浪”土地承包权的归属产生争议，可以根据上述法律规定的途径，通过协商、调解方式解决，或者申请仲裁、提起诉讼。L县政府在没有法律明确授权的情况下，将争议的土地承包经营权确权给陈XX等三人，属超越职权的行为，最高人民法院予以指正。但是结合本案中L县政府、H市政府在进行行政处理和复议调查过程中查明的事实，以及一、二审认定的事实，“对面浪”土地承包权的归属证据确凿、事实清楚，龙门县政府的确权划分应予认可。从解决行政争议的角度出发，L县政府的处置虽有不妥，但在该个案中有利于实质性化解纠纷，减少当事人诉累，节约行政成本和司法资源。故最高人民法院认为，L县的越权处置行为确有不妥，但在本案中尚不构成引起再审的法定事由。

　　也就是说，因本案L县政府及H市政府的决定及维持决定在本案中予以维持，但仅作为个案，政府不能依据本案来处理类似案件，今后的农村土地承包经营权纠纷，仍应依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定处理。

　　三、案件结果

　　最高人民法院认为李X的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项之规定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定驳回李X的再审申请。

　　审判长　　熊XX

　　审判员　　陈XX

　　审判员　　龚　斌

　　二〇一七年六月三十日