土地确权分户纠纷这种情况应如何处理？

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关于人民法院受理农村土地承包纠纷案件的范围，2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称：《解释》）第一条作出了明确规定，其中包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷。同时又规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”但在审判实践中，对于此款却争议颇多，适用法律很不规范。现仅就有关的几个热点问题，谈一下自己的粗浅看法。
原告的诉权以实际取得土地承包经营权为前提
在《解释》中规定了人民法院受理的农村土地承包纠纷，包括权利人依法取得土地承包经营权之后产生的合同、侵权、继承以及承包地征收补偿费用分配等纠纷。至于那些尚未取得而要求取得土地承包经营权的纠纷，因《农村土地承包法》规定的集体经济组织成员享有的“平等的承包土地的权利”，在未取得之前，还不具有民事纠纷的可诉性。集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出。
1、土地承包经营权的取得以承包合同的成立为前提
根据《农村土地承包法》第二十二条的规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”土地承包合同成立时，承包方即取得土地承包经营权。
县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并不是取得土地承包经营权的要件。这种登记是一种行政行为，它所体现的是国家对这种物权关系的干预，干预的目的在于以公权力确认私权利，确认承包方的土地承包经营权，是稳定土地承包关系，保护农民的土地承包经营权的一项重要措施。这种登记不是物权设立的公示方法，对于承包合同的成立生效和承包经营权的设立并无影响，仅起证明作用，证书仅是证权凭证不是设权凭证。再进一步分析，登记这种行为不是依申请的行政行为，是一种职权行为，登记是人民政府的法定义务，人民政府对承包合同仅能进行形式审查。如果人民政府不及时给农户进行登记并发放土地承包证书，或因错误登记而侵害了承包方合法权益的，承包方可提起行政诉讼，以寻求权利救济。
土地使用权争议是因土地使用权属归属不清所致。无论土地性质和用途如何，只要因占有、利用、收益土地的权属归属存在争议，就是土地使用权争议，应由人民政府处理。认定土地承包经营权纠纷的前提是：对占有、利用、收益土地的权属归属不存在争议，即归属明确。即使权利人的土地承包经营权曾经被有关机关通过登记发证等程序确认，但利害关系人对权属归属提出了异议，这类纠纷仍应认定为土地使用权纠纷，由政府处理。
审判实践中的难题是：确认土地承包经营权问题。确认是否享有土地承包经营权的纠纷是法院受理的土地承包纠纷中的主要类型之一。需要说明的是，这类纠纷往往不是直接提出一个确认之诉，而是以侵权的理由提起一个给付之诉，当法院经过审理，才发现确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。确权问题给民事审判带来困扰，审判员之间认识不统一，裁判的不确定性凸现。实践中，确定当事人的土地承包经营权，有的因权属证书与行政登记或承包合同矛盾引起，有的因集体组织成员资格引起。对于这类纠纷，法院应该如何处理？一种意见认为，应对证书或合同或清册登记或者成因资格做实质审查进而确认原告是否享有经营权；一种意见认为，确认土地承包经营权，应适用《土地管理法》第十六条规定，只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决。 对于这类需要以确认是否享有承包经营权为前提的案件，法院能否受理，不能一概而论。从最高法院副院长黄松友在关于[2005]法释6号的新闻发布会上的讲话精神看，司法解释对此的实质内涵应该包含两层意思，即本来就没有经营权和原来享有经营权后来发生争议两种情形。对于本来就不曾享有承包经营权的当事人，如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定，不予受理或驳回起诉。

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确权，指的是确认权利，就是你现在的权利状态。现在的农村土地确权工作指的是对农村集体所有权、宅基地使用权的确认工作。确权的目的是明晰产权，防止因为登记制度的不完善导致的土地权属纠纷。下一步的方向可能是推广农村集体承包经营权和宅基地使用权的流转。确权只是一个手段，是对现在拥有的各项权利的确认。现有政策已经明确土地承包经营权可以继承和流转。
农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。
村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。
土地确权争议如何处理：
1.运用土地确权原则和方法，确定实践中具体土地权利的类型、性质、主体、客体，以及权利内容等。
2.掌握土地权属争议的类型、现行法律法规和规章中规定的处理方式、处理机关、处理程序;运用有关土地权属争议调处的规定，对具体争议案件提出处理方式和程序。
3.运用土地确权和争议调处法律、政策，针对具体争议案例进行分析，提出处理意见。
各地要从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。

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农村土地承包权确权涉及的土地面积大，户数多，且农户承包地块分散，土地质量差异大，地形不一，空间标记存在困难，确权任务繁重。农村乡镇相关工作人员数量少，登记工作力不从心。同时，由于种种历史遗留问题，造成承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明，给确权工作带来困难。
由于各村干部及农户人口变化大，农户实际耕种的承包地、自留地等土地难以准确区分类别，容易造成承包地总面积增大，影响了确权面积准确性。又如承包土地时，明确规定果园地不允许承包，但有的果园地也登记在权证上。1998年农村土地“二轮延包”时，土地是按面积平均发包到人，由于在不同区域土质差异大，按照地力肥瘦折扣标准计算后，相同承包人口的家庭，土质差的承包土地面积相对较宽，土质好的承包面积相对少，使得目前确权实测后各户人均面积不一致，导致按照实测面积据实确权难以顺利推进。
农村土地承包法规定，拥有该土地的承包权以承包合同为依据，但存在一些对承包政策操作不规范，落实不到位的问题，承包台账、承包合同、承包权证等档案资料记载信息不完整、不准确，直接影响土地承包确权的落实。主要表现，一是“二轮延包”时部分农户土地承包信息登记不准确，位置不明，面积不准。二是在土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田，农户间互换田地后，却没有及时完善相关手续，造成农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致的“证地”不符。三是承包台账和承包合同中对土地面积等信息记载不相吻合，承包权证没有以承包合同中的信息登记内容为依据，而是以台账为依据，造成登记信息不准确。
近年来，随着国家取消农业税、粮食补贴等一系列惠农政策的出台以及新农村建设土地占用的增加，农村集体土地价值上升，农民对土地确权利益期望增多，在确权过程中承包土地权属争议和纠纷渐渐增多。尤其是“二轮延包”遗留问题使得复杂的土地承包纠纷在此次确权落实过程中显现出来，且目前村委会和乡镇经营管理指导站主要承担基层土地承包经营权纠纷调解，协调解决难度非常大，影响土地承包确权的落实。农村土地承包法规定，拥有该土地承包经营权以承包合同为依据，但实际工作中一些承包合同中土地承包关系信息不清问题引发土地纠纷相对突出。如实际土地承包经营状况与发证情况不相吻合。又如，土地按面积平均发包到人，由于在不同区域土质差异大，按照折扣标准计算后，土质差的家庭承包土地面积相对较宽，使得目前确权实测后各户人均面积不一致，承包面积相对少的农户则不同意按实有面积确权，只接受按平均实测面积确权，导致据实确权难以顺利推进。
由于配套机制滞后及土地承包难确权导致土地承包权有偿退出难，土地经营权在抵押贷款、银行融资等方面作用难以得到发挥。一是尚未建立专业的土地经营权评估机构。农地经营权价值是金融机构授确定信贷款额度的基础，而目前专业的土地经营权价值评估机构和具有专业资质的评估人员匮缺。二是缺乏真正意义上的土地流转中介机构和土地仲裁机构，在借款人出现经营风险、缺乏偿还能力时，对土地经营权处置带来一定困难，权属登记缺乏法律效力，金融机构债权难以得到保护。
针对目前农村承包地确权过程中存在的困难，应把握关键环节，做细做实，稳妥推进。
首先，加强宣传引导，提高确权参与率。创新宣传方式，着重深入农户，围绕广大农户关注的问题、利益及时进行政策解释，消除农户的顾虑。由各村组选派熟悉当地情况的业务人员，坚持每块土地都要“走到、看到、量到、问到”的原则，深入调研，实事求是，在群众监督下实地指导。重点做好发包方、承包方和承包地块调查，以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，充分利用先进的测量仪器，查清农户承包地块的面积，制作承包地块分布图。将调查成果经审核公示确认，作为土地确权的现实依据，对公示内容有异议的，进行补测核实。
其次，完善档案资料，确保权属依据的完整性。依据农地承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理，摸清承包地现状及农户家庭承包状况信息。根据公示确认的调查结果，完善土地承包合同，将完善后的合同作为承包户取得土地承包权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同;对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。对实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包确权登记颁证方案进行确权。
再次，健全配套机制，提高抵押融资率。一是建立农地价值评估专业机构。制定农地经营权价值评估管理办法，引入具有权威性的专业中介机构和专业人才对农地经营权抵押价值进行准确评估，合理确定农地价值，为金融机构开展农地经营权抵押贷款创造条件。二是充分履行农地流转中心和土地仲裁委员会职能，为土地流转提供合同、法律、竞价、纠纷等服务，为农地经营权抵押贷款提供配套服务。
对于土地确权中出现的矛盾纠纷，要本着尊重历史、注重事实、维护社会稳定的原则，积极稳妥调解处理。相关部门在处理纠纷矛盾时，要坚持严格依法确权，维护群众利益，从实际出发，公平、公正地处理确权中出现的各种问题，妥善化解各种矛盾纠纷。对局部性的问题按照“一村一策”或“一事一议”的办法，具体问题具体分析，通过实行差异化、区别性的措施，用群众接受的办法解决问题。