中共山东省委、山东省人民政府关于深化集体林权制度改革推进现代林业发展的意见

中共山东省委、山东省人民政府关于深化集体林权制度改革推进现代林业发展的意见
（2008年9月23日 鲁发[2008]14号）
为进一步调动广大农民群众和社会各界造林护林、发展林业的积极性，解放和发展林业生产力，促进生态文明建设和现代林业发展，增加农民收入，根据《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》 (中发[2008]10号)。结合我省实际，现就深化集体林权制度改革、加快发展现代林业提出如下意见。
一、深刻认识集体林权制度改革的重大意义
改革开放以来，我省认真贯彻落实党中央、国务院关于加快林业发展的一系列方针政策，集体林业得到长足发展．生态环境明显改善。农民收入大幅提高。但是，我省部分集体林仍然存在林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、责权利不统一、林业综合效益难以充分发挥等问题，制约了林业生产力的进一步发展。要切实解决这些问题，必须深化集体林权制度改革。
集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容。是推进现代林业发展的强大动力。通过林权制度改革，让农民群众依法享有林地的经营权和林木的所有权、处置权、收益权，激发广大农民群众务林兴林的积极性，以实现森林资源的增长和质量的提高，实现资金、技术、劳动力等生产要素优化组合，加强森林资源保护和管理，增强森林生态功能和应对气候变化的能力。促进人与自然和谐。推动经济社会可持续发展。各级各部门要按照党中央、国务院要求，充分认识深化集体林权制度改革的重大意义，切实加强领导，抓好贯彻落实，以此推动我省现代林业又好又快发展，为建设经济文化强省提供可靠的生态支撑。
二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则
(一)指导思想。全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。从我省生态省建设与再创山东农业和农村经济发展新优势的实际出发，以改革为动力，以改革促发展，大力实施以生态建设为主的林业发展战略。不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、增加资源、提高效益。进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
(二)基本原则。坚持社会效益、生态效益和经济效益的统一；坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权：坚持尊重历史，确保政策稳定性和连续性；坚持公开、公平、公正，充分尊重农民意愿。依法维护农民切身利益；坚持依法改革，确保改革规范有序；坚持因地制宜。确保改革符合实际，有力促进现代林业发展和生态公益事业建设。
三、集体林权制度改革的范围、重点和总体目标
(一)范围和重点。改革的范围是，农村集体经济组织所有的林地和林木。改革的重点是，目前仍由农村集体经济组织经营的商品林、宜林地，特别是宜林荒山荒地(滩)和已经落实经营主体但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地、林木。
(二)步骤和目标。2008年启动试点，每个设区的市确定1-2个试点县(市、区)。2010年初全省展开，年底基本完成明晰产权、明确经营主体的改革任务。到2013年，进一步完善配套政策．健全服务，规范管理，逐步形成集体林业良性发展机制，实现林木资源总量有效增长、农民持续增收、生态明显改善、林区和谐安全的目标。
四、集体林权制度改革的主要任务
(一)明晰产权。对已划定的自留山和责任山，以及通过承包、租赁、拍卖等形式依法获得的集体林地，且按合同履行义务的，其经营权稳定不变；合同不完善的予以完善；合同不合法的，要依法妥善处理。由农村集体经济组织统一经营管理的公益林，保持稳定不变，落实生态效益补偿政策和管护措施。
尚未确权到户的宜林荒山(滩)和商品林，适宜分户经营的，要按人均分到户经营。不适宜分户经营的，应经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，可采取按人“分股不分山、分利不分林”的均股均利方式落实产权，并通过拍卖、出租、承包等形式．明确经营主体。本集体经济组织成员享有承包优先权。
山丘地区林地的承包期为70年，平原地区林地、林木承包期可与耕地承包30年相一致。承包期内不得随意变动。“四旁”林木的承包期不少于 10年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。
(二)勘界发证。产权明晰、落实经营主体后，要依法进行实地勘界、登记．核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。对集体和个人过去持有的林权有效证明。在本次改革中要登记换发新版林权证。各级林业主管部门承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。严禁擅自将耕地特别是基本农田改变为林地。
(三)放活经营权。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
(四)落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，可自主确定林权流转方式、流转对象和流转价格，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
(五)保障收益权。农户承包经营的林地、林木和通过林权流转的收益，归农户所有。集体统一经营林地、林木及对外承包、拍卖、租赁等所获得的经济收益或因征收集体所有林地获得的补助费、补偿费等，原则上均分到本集体经济组织成员或用于本集体经济组织的公益事业。征用农民经营的林地，要安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，森林生态效益补偿要落实到经营主体。严格禁止乱收费、乱摊派。
(六)落实责任。通过承包、购买、租赁等形式使用集体林地的，都要签订书面合同，本着权利与责任对等原则，在保障林权人权利的同时，要明确和落实经营主体在造林育林、保护管理、森林防火、防治有害生物、防止水土流失等方面的责任。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理，对未按规定履行义务和责任的，合同一方或林业主管部门有权督促落实合同义务、履行合同责任；对拒不履行义务和职责造成损失的，要依法追究当事人的责任。
五、完善集体林权制度改革的政策措施
(一)完善林木采伐管理机制。改革商品林采伐限额管理制度．实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐。合理控制采伐方式和强度。
(二)规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，鼓励产权明晰的林地使用权和林木所有权通过多种方式有序流转，流转双方应当签订书面流转合同，并到县级林业主管部门办理变更登记手续。流转后不得改变林地用途。集体统一经营的山林林权流转，其流转方式、基价、收入以及收入的使用、分配等必须提前向村民公示，取得本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意后，方可进行。采取各种方式流转的林地、林木，其承包期限不得超过原承包期限。积极探索建立林地、林木流转制度和森林资源资产评估机制，实施林地、林木流转评估制度，规范评估行为，维护交易双方合法权益。
(三)建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度。尚未建立森林生态效益补偿制度的市、县 (市、区)，要尽快建立起来，并按国家要求逐步提高森林生态效益的补偿标准。要建立长期稳定的林业投入增长机制，把林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设，依法纳入相关行业的发展规划，特别要加大对偏远山区林业基础设施和荒山绿化的投入。各级财政要安排集体林权制度改革工作专项经费．用于工作培训、林权争议调处、勘界登记发证、档案管理系统建设等。对财政困难的市、县(市、区)，省财政要加大转移支付力度，确保改革顺利进行。
(四)健全林业投融资机制。金融部门要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。建立健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策，为林业发展营造良好的融资环境。加快建立政策性森林保险制度，提高林业抵御自然灾害和市场风险的能力。引导鼓励多种经济成分参与林业建设，努力形成政府引导、市场推进、多元投入、社会参与的林业投融资机制。
(五)加强林业社会化服务。积极发展林业合作组织和专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。探索林业要素交易服务平台建设，为林农和业主提供便捷服务。
在全面推进集体林权制度改革的同时，进一步深化国有林场苗圃改革。研究制定国有场圃深化改革、扶持发展的政策措施，加快国有场圃事业发展，为全省生态环境建设发挥示范和引导作用。
六、全面推进现代林业发展
(一)建设比较完备的林业生态体系。坚持生态优先原则，以改革为动力。加大投入和工作力度。加快林业重点工程建设，努力扩大森林资源总量，提高森林质量，增加森林覆盖率。一是加快实施沿海防护林体系建设工程。按照国家确定的任务，抓好工程落实。到2015年，新建沿海防护林 365万亩，提高防灾减灾能力。二是加快实施荒山绿化工程。各级政府要加大荒山绿化投入，制定优惠政策。加快荒山绿化步伐。大中型企业要积极参与荒山造林绿化。绿化荒山投入可按照有关标准列入相关资产成本或者当期费用。对参与荒山绿化的经营主体，可平等享受国家和省有关扶持政策。在按照规划完成绿化任务的前提下，给予承包荒山面积在1000亩以上的经营者，不超过3％的林地开发使用权。到2015年，基本完成荒山绿化任务，实现生态良好。三是加快实施农田防护林工程。进一步营造高标准农田林网，在风沙区营造防风固沙林。在不占用耕地和基本农田的前提下，到2015年，新建农田林网面积600万亩，治理沙化土地 675万亩，构筑起有效的农业生态屏障。四是加快实施城乡绿化工程。在农村继续开展绿化示范村镇活动，促进社会主义新农村建设。在城市积极推进绿化美化，争创森林城市和园林城市。到2015年，建成一批国家级森林城市和绿化模范城市、县 (市、区)，全面提升城乡绿化水平。五是加快实施湿地和自然保护区建设工程。加大湿地恢复保护力度，加快森林类型自然保护区建设。到2015年．全省湿地和森林类型自然保护区总数由目前的58个发展到80个，面积由目前的1682万亩发展到 2356万亩。
通过实施五大林业重点工程，新增造林889万亩，新建农田林网600万亩，森林覆盖率达到 25％以上，80％的重要湿地、90％的国家和省重点保护物种得到有效保护，形成布局合理、功能稳定的林业生态体系，为我省经济社会发展提供良好的生态保障。
(二)建设比较发达的林业产业体系。科学规划林业产业，发挥优势，建设速生丰产用材林、名特优新经济林、木本粮油及生物质能源林基地，大力发展木材加工、果品储藏加工、林木种苗、花卉、森林旅游等产业。培育一批名牌产品和龙头企业。继续办好中国(菏泽)林产品交易会等重大林业会展，积极发展会展经济，搭建林产品交易平台，培育和开拓林产品市场。大力实施“走出去”战略，扩大林业对外开放，充分利用国外资源，缓解林产品供需矛盾，满足经济社会发展需要。
(三)建设比较繁荣的生态文化体系。充分发挥林业在生态文化建设中的重要作用，积极探索生态文化建设的新路子、新办法。以森林公园和湿地自然保护区为依托，积极开展生态文化主题公园、生态示范教育基地建设，满足人民群众日益增长的生态文化产品需求。深入开展多种形式的生态文化活动，提高全民生态意识。树立生态道德观念，促进生态文明建设。
(四)建设比较先进的林业信息网络体系。建立健全森林资源动态管理、森林火灾防控、林业有害生物监测等森林资源基础数据库及其应用平台，建立完善林权管理、流转系统，逐步实现林业管理的数字化、网络化。
七、加强对集体林权制度改革的组织领导
(一)加强领导，落实责任。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，精心组织，周密安排。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县(市、区)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。各级领导干部，特别是基层干部，要以身作则，严肃工作纪律，及时化解矛盾，维护农村稳定，确保林权制度改革顺利进行。要制定考核验收标准，加强年度检查考核，对成绩突出的表彰奖励，对完不成任务的通报批评。
(二)强化管理。搞好服务。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要认真开展调查研究，精心制定改革方案，搞好业务培训。加强基层林业工作机构建设，适应新形势下林业改革和发展的需要。
(三)搞好协作，密切配合。县级以上人民政府要成立由政府有关领导牵头、有关部门参加的集体林权制度改革工作领导小组，建立健全集体林权制度改革工作协调机制。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。