中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见

中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于贯彻落实
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的实施意见
（省委发〔2008〕41号 2008年9月26日）
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》），积极稳妥地推进全省集体林权制度改革，结合我省实际，现提出如下实施意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重要性
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，是在新的历史起点上，党中央、国务院作出的深化农村改革的又一重大战略决策，是指导集体林权制度改革的纲领性文件，为新时期林业改革与发展指明了方向。
（一）集体林权制度改革是农村基本经营制度的又一深刻变革，必将进一步解放和发展农村生产力。30年前，中央作出了实行耕地联产承包责任制的战略决策，极大地解放了农村生产力，促进了农业和农村经济发展。30年后的今天，中央又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到农户，确立农民的经营主体地位，这是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，必将进一步解放和发展农村生产力。
（二）集体林权制度改革开辟了农民就业增收的新空间，必将有力促进社会主义新农村建设。我省有5996万亩集体林地，占全省林业用地面积的41%。通过集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，对于促进农民就业、增加农民收入具有十分重要的作用。
（三）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力，必将有效促进生态文明建设。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。全面推进集体林权制度改革，建立责权利相统一的林业经营体制，有利于促进林业发展和森林资源管护，有效增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，促进人与自然和谐。
各级党委、政府要充分认识集体林权制度改革的重大意义，认真学习、深刻领会《意见》精神，紧密结合各地实际，真正把思想统一到中央决策部署上来，切实增强责任感和紧迫感，积极稳妥地推进集体林权制度改革。
二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标和范围
（一）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，规范流转，减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
（二）基本原则。
一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。根据《物权法》和《农村土地承包法》规定，农民集体所有的林地属于集体经济组织成员共同所有，集体经济组织内每个家庭及其成员平等享有承包经营集体林地的权利，必须依法把集体林地使用权落实到农户。
二是坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。要妥善处理集体和个人利益关系，既要还权于民、让利于民，确保农民在林业生产经营中多得利，又要维护集体经济组织的利益，促进集体经济不断发展壮大；既要促进农民持续增收，又要促进森林资源持续增长，绝不允许以牺牲生态环境为代价换取眼前经济利益。
三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民是改革的主体，改革的政策要让农民明白，改革的内容、程序、方法必须公开，改革的结果要让农民满意，真正体现大多数农民的意愿。
四是坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革情况复杂、政策性强，必须严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律法规和党在农村的各项政策，做到“依法、规范、有序”，确保改革经得起实践和历史的检验。
五是坚持因地制宜、分类指导，确保改革符合实际。要以中央关于全面推进集体林权制度改革精神为指导，积极探索符合当地实际的改革路子，绝不能搞一刀切、一个模式。
六是坚持尊重历史，确保政策的连续性和稳定性。对林业“三定”以来按政策落实的林地权属，要予以维护和完善。对历史遗留问题，要依法妥善处理。对权属不清的林地，要依法依规确认。
（三）总体目标。从2008年开始，在先行试点的基础上，用5年左右时间，基本完成全省明晰产权、承包到户的主体改革任务。在此基础上，通过深化配套改革，完善政策措施，健全服务体系，规范管理体制，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
（四）改革范围。本省范围内所有的集体林地，包括集体所有的商品林地和公益林地。
公路与铁路通道绿化工程、环城绿化工程、主干河道两岸护堤林工程，不纳入本次改革范围，其经营管理方式由各地结合实际自己确定。
对权属有争议的林地，要在争议解决后再落实经营主体。自然保护区、森林公园、风景名胜区、国有林（农）场经营管理的集体林地，原则上维持现行的经营管理方式，权属不变。
三、集体林权制度改革的主要任务
（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权，通过家庭承包经营等方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。承包期为70年。承包期届满，可依法继续承包。明晰产权主要采取以下方式：
家庭承包经营。凡适宜家庭承包经营的集体林地，都要实行家庭承包经营，按本集体经济组织现有户籍人口人均确权到户，以户为单位承包经营。
集体股份合作经营。集体统一经营的林地，原则上要承包到户。对集体统一经营效果比较好，本集体经济组织多数成员比较满意的集体经营形式，依法经本集体经济组织成员同意，可实行“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营，收益按股分红。
其他经营方式。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可采取其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主管理经营。
林业“三定”以来划定的自留山由农户长期无偿使用，不得随意调整。
对已承包到户的集体林地，要稳定承包关系，承包期满的，可直接续包；承包合同不完善的，依法进行完善，继续由原承包人承包经营；不符合法律规定的，要依法进行纠正。
对采取招标、拍卖、公开协商等方式已落实集体林地经营权属的，程序合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持；对双方权利和义务显失公平，群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理。
无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意。
（二）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对立地条件好、采伐和经营利用对生态环境不造成危害区域的商品林，承包经营者可自主决定经营方向、经营模式和经营目标；生态区位重要或生态脆弱区域的公益林，在不影响生态功能和不破坏林木生长的前提下，可科学合理地利用林地资源，开发林下种养业、森林旅游业等，发展林业经济。
（三）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，依法经营和开发利用。
（四）保障收益权。农户承包经营林地林木的收益，全部归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿等费用（省政府规定减免的除外），安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到户的，要确定管护主体，落实管护报酬，明确管护责任。严禁乱收费、乱摊派、乱罚款，变相加重农民负担。
四、集体林权制度改革的配套措施
（一）加强林木采伐管理体系建设。改进商品用材林采伐审批制度，建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制。要坚持生态优先原则，严格控制公益林的采伐。因遭受冰雪、病虫等自然灾害，影响林木生长，造成防护和生态功能严重下降的，依法报经省林业行政主管部门审核批准后，可进行抚育或更新性质的采伐。凡未经批准擅自乱砍滥伐，造成生态破坏的，要依法追究责任。
（二）加强森林资源流转体系建设。县（市、区）要加强林业综合服务机构建设，建立森林资源资产评估制度，规范评估行为。要建立健全产权交易平台，加强林权流转管理，依法规范流转行为，保障公平交易，防止农民失山失地。
（三）加强财政扶持林业发展体系建设。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金。在积极争取中央财政对重点公益林补偿增加投入的同时，省、市、县三级财政从2009年开始，要逐步加大对集体公益林的补偿力度，特别是要把未纳入国家补偿范围的集体公益林纳入地方补偿范围，经费列入财政预算，逐年提高补偿标准。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。对森林防火、病虫害防治、林木良种、木本粮油、生物质能源林、珍稀树种培育、沼气建设给予扶持。林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要纳入全省国民经济和社会发展规划，分年度投资建设。要加大对贫困地区林业基础设施建设的投入。
（四）加强林业投融资体系建设。要充分发挥金融机构的职能作用，积极开展对集体林的信贷业务。研究制定用林权证抵押贷款的信贷管理办法，完善林业信贷担保方式。参照小额贷款和联保贷款政策，为集体林地经营者提供信贷支持。积极探索建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高抵御自然灾害的能力。
（五）加强林业社会化服务体系建设。认真落实国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》精神，进一步加强基层林业工作机构建设，乡（镇）林业工作站经费纳入地方财政预算。大力加强林业协会和林业专业合作组织建设，逐步形成政府主导、部门组织、农民群众广泛参与的社会化服务体系，为集体林业发展提供有效服务。
五、集体林权制度改革的方法与步骤
（一）先行试点，总结经验。按照“先行试点，循序渐进，分步推开”的原则，确定合水、泾川、宕昌、清水、安定、永靖、临泽7个县（区）为全省集体林权制度改革的试点县（区）。从2008年10月份开始，先期进行集体林权制度改革试点工作，在改革试点工作的基础上，进一步完善我省改革的措施和办法，适时推进全省林权制度改革工作。
（二）精心组织，稳步推进。集体林权制度改革关系广大群众的切身利益，关系生态安全，关系林区长期发展与稳定，在推进改革中必须精心部署，统筹安排，注意方式方法，有步骤、分阶段地组织实施。
第一阶段：宣传发动，培训骨干。要广泛深入地开展宣传发动工作，使改革的政策措施家喻户晓。要加强业务培训。省、市、县、乡都要对集体林权制度改革工作人员进行培训，统一思想认识，掌握方针政策，熟悉改革流程，提高指导和服务改革的能力。
第二阶段：调查摸底，制定方案。在深入调查研究，摸清山情、林情和社情的基础上，由县（市、区）人民政府制定改革总体方案，经市（州）政府批准，报送省集体林权制度改革领导小组办公室备案；各乡（镇）的改革方案根据已批准的县（市、区）改革方案制定，并经县（市、区）政府批准，报送市（州）集体林权制度改革办公室备案；村级改革方案由村民会议或村民代表会议通过后，经乡（镇）政府批准，并报县（市、区）集体林权制度改革办公室备案后实施。
第三阶段：勘界确权，建档发证。由乡（镇）政府负责组织村民委员会，严格依照法定程序，核实林地权属、面积和四至界线，并将结果张榜公布；由集体经济组织与村民签订林地承包合同书，将权属落实情况登记造册，由林地承包经营权人提出申请，经乡（镇）政府审核后报县级林业主管部门核发全国统一式样的林权证书，确认林地的使用权和林木的所有权，做到图、表、册一致，人、地、证相符。要建立健全乡（镇）、村组林权档案管理制度，确保集体林权档案的完整、准确与安全。
第四阶段：配套改革，完善体系。在基本完成集体林权制度主体改革任务的基础上，通过全面推进配套改革，力求在创新林木采伐管理制度、推进林权规范化流转、搭建林业融资平台、加强林业服务体系建设等方面取得新突破、新成效，逐步建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。
第五阶段：检查验收，总结完善。加强对集体林权制度改革过程的跟踪检查，及时发现和解决出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，要认真进行检查验收，总结经验，完善提高，不断巩固改革成果。
六、集体林权制度改革的组织领导
（一）加强领导，落实责任。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事，列入重要议事日程，精心组织，周密安排，扎实推进。省委、省政府成立了全省集体林权制度改革领导小组，市县也要成立相应的组织领导机构，县（市、区）党政主要领导要亲自抓这项工作。要严格实行主要领导负责制，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作，真正建立起县（市、区）直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制。
（二）落实经费，提供保障。集体林权制度改革工作量大，涉及面广，持续时间长，任务重，必须在人力、财力上给予支持和保证。集体林权制度改革工作经费，主要由市（州）、县（市、区）财政承担，并从2008年起纳入地方财政预算。中央和省级财政给予适当补助。对于财政困难的县（市、区），省级财政通过转移支付给予补助。
（三）通力协作，形成合力。集体林权制度改革领导小组各成员单位，要认真贯彻落实中央《意见》和省委、省政府的决策部署，各司其职，各负其责，密切配合，形成推动改革的强大合力。各级林业主管部门要认真履行职责，认真负责地做好集体林权制度改革各项具体工作。
（四）规范操作，严肃纪律。集体林权制度改革是一次生产关系的大调整，经济利益的再分配，必须做到公开、公平、公正。党员干部特别是各级领导干部要以身作则，绝不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。各级领导要深入集体林权制度改革第一线，及时发现和认真研究工作中出现的新情况、新问题，具体指导和帮助解决实际困难。尤其要注意加强森林资源管理工作，把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于集体林权制度改革工作的全过程，坚决杜绝乱砍滥伐林木行为的发生。对在改革中不认真履行领导职责、工作作风不实、落实措施不到位，造成乱砍滥伐林木、群体性上访等严重问题的，要追究有关领导的责任。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，确保改革平稳运行。
（五）加强舆论引导，营造良好氛围。要充分利用各种新闻媒体，广泛宣传集体林权制度改革的重大意义、方针政策、法律法规，宣传省委、省政府的决策部署，宣传各地的好做法、好经验，营造良好的改革氛围，确保集体林权制度改革顺利进行。