山西省人民政府办公厅关于开展资产收益扶贫试点的指导意见

山西省人民政府办公厅关于开展资产收益扶贫试点的指导意见
（晋政办发〔2016〕144号）
各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：
为深入贯彻《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）精神，推进精准扶贫、精准脱贫，探索资产收益扶贫制度，结合我省实际，经省人民政府同意，提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻 总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以赋予贫困农户更多的财产权利为重点，以财政扶贫资金和财政涉农资金项目形成的资产股权量化为突破口，以经济效益好的产业项目为平台，提高农民组织化程度，发展农村股份合作制经济，建立与贫困农户稳定的利益联结机制，增加贫困农户资产收益，实现脱贫致富。
（二）目标任务。按照“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度要求，全面深化农村改革，激活农村各类资源要素潜能，创新财政扶持资金使用方式，开展“资产（资源）变股权、资金变股金、农民变股东、收益有分红”试点，探索建立贫困人口通过各种股权设立，参与股权分红的资产收益扶贫长效机制，实现贫困户资产性收入较大幅度增长，贫困地区和贫困户自我发展能力明显增强。
（三）基本原则。
1.坚持农村基本经营制度。增加贫困户资产收益，不能动摇农村土地集体所有制，不能动摇家庭经营基础地位，不能动摇土地承包关系，不能损害集体经济组织和其他农民群众利益。
2.坚持自愿共赢。充分发挥农民的主体作用，坚持公开、公平、公正，保障贫困群众的知情权、参与权、选择权和监督权，尊重农民的意愿，尊重吸纳贫困户经营主体的意愿，确保合作双方互利共赢。
3.坚持精准施策。要精准识别享受资产收益的贫困户，脱贫后应退出“贫困户股权”，将原有股权分配给新增贫困户。要综合考虑当地资产资源优势，定向施策，找准与特色优势产业发展的结合点，夯实资产收益稳定增长的产业基础。
4.坚持依法依规。开展资产收益扶贫改革，要坚持于法有据，规范操作，在符合中央深化农村改革的政策框架下，创新体制机制，探索资产收益扶贫新模式。
5.坚持先行先试。各贫困县要按照“试点先行、逐步推开”的思路，积极开展资产收益扶贫试点工作，着力在重点领域、关键环节取得突破，提供可复制、能推广的路径措施。
二、基本路径
（一）推进农村集体资产折股量化。鼓励农村集体经济组织在明晰集体产权归属基础上，以清产核资、资产量化、成员界定、股权设置、股权管理、收益分配为主要内容，将经营性资产和预期可以带来收益的资源性资产折股量化到本集体经济组织成员，成立股份合作社，按照《农民合作社法》在工商部门注册登记，以法人资格参与市场竞争，或入股龙头企业、农民合作社等经营主体。鼓励农村集体经济组织成立的股份合作社按照一定比例设立集体扶贫股，扶贫股收益分配给“建档立卡”户中自主创收能力弱、特别是失能弱能的贫困户，使其获得更多分红收益。
（二）探索农村集体经营性建设用地使用权入市收益分配改革。泽州县在开展农村集体经营性建设用地使用权入市试点中，探索通过收益分配方式改革增加贫困户收益。农村集体经济组织通过出租、入股方式获得的收益在分配时，可将应计提的公积公益金按一定比例分配给贫困户；通过出让、转让方式取得的公积公益金，可以入股其他经营主体，允许将集体股份按一定比例分配给贫困户持有，使其获得更多的分红收益。
（三）探索水电矿产资源开发项目占用农村集体土地入股改革。在贫困地区建设水电、风电和矿产等资源开发项目时，探索以被征用占用集体土地的补偿费入股项目、参与分红，农村集体经济组织可折股量化给本经济组织成员或者被占地的承包农户，其中可将集体股权按一定比例量化到贫困户，让其分享更多的资源开发收益。
（四）探索财政专项扶贫资金和涉农资金及形成的资产折股量化改革。财政专项扶贫资金在不改变资金性质的前提下，转为农村集体经济组织和贫困户持有的资本金，折股量化到村到户后，投入到有能力、有扶贫意愿、能带动贫困户就业、增收效果好的企业、农民合作社、种养大户等经营主体，贫困农户可以持股参与生产经营或者直接收益分红。财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入建设具有较强盈利能力的项目形成的资产（包括存量和增量资产），具备条件的可将适合量化的资产按一定比例折股给贫困户。贫困户可以以量化资产股份入股农村集体经济组织（股份经济合作社、土地股份合作社）、基层供销合作社、农民合作社或其他经营主体，获得稳定分红收益。以前年度投入到农村集体经济组织、农民合作社或基层供销合作社的财政涉农资金形成的经营性资产，经农村集体经济组织民主决策或全体社员同意，可折股量化给贫困户享有分红收益。
（五）激活贫困户自有资产资源。鼓励贫困户以承包土地经营权、林权、住房财产权、农机具等要素入股农村集体经济组织牵头成立的土地股份合作社或农民合作社、基层供销合作社、龙头企业、各类公司等经营主体，采取“保底收益＋按股分红”等方式，实现收入增长。通过财政补助办法引导贫困户将承包土地经营权、林权通过出租、转包、代耕代种、联耕联种、土地托管等形式，有序流转到家庭农场、种养大户、农民合作社等新型经营主体增加资产收益。
（六）建立金融扶贫精准服务制度。深入推进金融富民扶贫工程，开展贫困户评级授信工作，支持金融机构为贫困户提供免担保、免抵押的扶贫小额信贷，由财政按基准利率贴息，确保符合条件的贫困户得到有效支持。探索“贫困户贷款＋带资入企＋就业分红”等方式，将贷款以受托支付方式交由龙头企业、农民合作社等经营主体集中使用，贫困户参与经营和分配，实现创业增收。积极探索农村土地承包经营权和农民住房财产权、林权等抵押担保贷款工作。加大创业担保贷款、助学贷款、妇女小额贷款、康复扶贫贷款力度。支持贫困地区培育发展农民资金互助组织，开展农民合作社信用合作试点工作。发展扶贫小额信贷保险、农业种养业保险项目，扩大农业保险覆盖面，对贫困户保证保险费予以补助。支持贫困地区开展特色农产品价格保险，有条件的地方可给予一定保费补贴。
三、组织实施
（一）选择实施主体和经营项目。在省资产收益扶贫领导小组指导下，县、乡（镇）人民政府负责选择开展资产收益扶贫试点实施主体和经营项目。实施主体要选择具有一定经济基础、有意愿进行资产合作的农村集体经济组织；有意向参与创新资产收益扶贫，管理民主、制度完善、产权清晰、运作规范、创收能力强的农民合作社、企业或党组织健全的以农民社员为主体的基层供销合作社。试点项目要选择符合当地实际、经济效益好的产业项目。支持符合条件的贫困地区申报水电、光伏、矿产资源（不含煤炭、油气资源）等开发项目，项目实施单位要落实好占用农村集体土地入股改革措施。
（二）明晰资产权属和扶贫资产。乡（镇）人民政府要指导农村集体经济组织成立集体产权制度改革工作小组，对本集体所有的资源性资产、经营性资产和公益性资产等进行清产核资，明确权属关系，分类登记造册，妥善处理债权债务。使用财政扶持资金形成的资产，要按规定及时办理资产向实施主体移交手续；实施主体要登记资产台账，准确界定适合量化的资产，界定结果要经有关部门（由县级人民政府确定）审核。
（三）科学界定量化对象和制订量化方案。农村集体经济组织要按照有关法规和政策的规定，本着尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，合理界定集体经济组织成员。将拟量化的资产量化给本集体经济组织成员，并向“建档立卡”贫困户倾斜。财政专项扶贫资金必须在实施主体中量化给享受资产收益的贫困户；财政涉农资金应当分别量化给享受资产收益的贫困户、实施主体、农村集体经济组织及其成员。实施主体要制订股权量化方案，并按程序审议通过，报乡（镇）人民政府和县级主管部门（由县级人民政府确定）备案后实施。
（四）合理配置股权和颁发证书。农村集体产权制度改革中股权设置要以个人股为主，是否设置集体扶贫股以及集体扶贫股占总股本的比例由农村集体经济组织通过成员会议讨论决定。实施主体使用财政扶贫资金形成的股权要确定扶贫股，并按一定标准分配给贫困户。贫困户持有的扶贫股可以参加收益分配，但无所有权，不得转让或出售；凡实现脱贫的农户可继续拥有3年巩固持股期，期满后不再持有扶贫股；实施主体在巩固期后要及时履行收回扶贫股手续，并转授给新的符合持有扶贫股的贫困户，实行滚动使用，最终实现贫困户整体脱贫。全部贫困户稳定脱贫后，扶贫股转为集体股，实行全体村民同股同权。股权量化后，实施主体要向持股成员（贫困户以户为单位）颁发县级统一格式的股权证、扶贫股权证。
（五）完善收益分配机制和加强档案管理。实施主体要改革收益分配制度，建立新型收益分配机制，严格按成员持有股权比例进行收益分配。要建立健全收益保底机制，明确扶贫股保底分红标准，保障贫困户在项目持续期内拥有稳定的收益。实施主体要做好股权档案等文件资料的收集整理和归档工作，确保档案资料齐全完整。
四、保障措施
（一）加强组织领导。各地人民政府要落实领导责任制，把增加贫困户资产收益作为脱贫攻坚的一项重要任务来抓。省级财政、水利、农业、林业、供销等部门要根据各自职能提出相应的实施意见或实施方案。各市、县要细化政策措施，积极组织试点，强化监督管理，明确实施主体对资金、资产的保值增值责任，确保资产收益及时回馈持股贫困户。要切实加强统筹规划、组织协调、政策宣传、督促指导、检查考核等工作。
（二）积极推进确权颁证工作。贫困地区要加快推进农村土地承包经营权、农村宅基地和集体建设用地使用权、农村集体林权、农村房屋所有权、农村小型水利工程产权等农村产权确权颁证工作。
（三）推进农村产权流转交易市场建设。要建立健全县、乡两级农村产权流转交易市场，逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台，使农村集体及个人资产在流转过程中实现价值最大化。
（四）完善监督机制。实施主体股权量化要严格财务手续，确保财政资金和集体资金安全完整，严禁借农村产权制度改革和股权量化损公肥私，化国家、集体资金归个人所有。要按照民主管理的原则，强化资金管理，严格审批程序，规范财务核算，完善财务公开，接受主管部门和乡（镇）人民政府监督。县级主管部门要加强项目资金使用的监管，建立资金投入风险评估机制和资金退出机制，实施专项资金财务监管，确保资金安全、发挥效能。
（五）完善激励机制。对支持贫困户增加资产收益工作开展好的县，要在财政专项扶贫资金和其他财政涉农资金安排上予以倾斜。各县要统筹安排补助资金，对资产扶贫成效显著的实施主体要加大支持力度。
山西省人民政府办公厅
2016年10月20日