最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复_全文

最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复
（[2003]行他字第11号）
北京市高级人民法院：
你院京高法[2003]191号《关于当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼，应如何确定被告的请示》收悉，经研究，答复如下：
根据《中华人民共和国中国人民银行法》第十二条和《支付结算办法》第二百三十九条的规定，商业银行受中国人民银行的委托行使行政处罚权，当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼的，应当以委托商业银行行使行政处罚权的中国人民银行分支机构为被告。
此复
2003年8月8日
附：
北京市高级人民法院关于当事人不服商业银行
行政处罚提起行政诉讼，应如何确定被告的请示
（京高法[2003]191号）
最高人民法院：
近日，我院分别受理了北京达明伟业经贸有限公司诉中国人民银行行政处罚纠纷上诉案、北京思曼百浪工贸有限公司诉中国人民银行行政处罚纠纷上诉案，该两起案件均涉及当事人对商业银行实施的行政处罚不服而提起行政诉讼，应如何确定被告的问题，特向你院请示。
一、基本案情
（一）北京达明伟业经贸有限公司诉中国人民银行行政处罚纠纷案
北京达明伟业经贸有限公司（以下简称达明伟业公司）诉称，2000年公司成立后，在中国建设银行石景山支行（以下简称石景山支行）开设一账号。2001年11月23日，达明伟业公司在该账号还有43万元的情况下，开出一张40万元的转账支票。石景山支行认为达明伟业公司开出的是一张空头支票，于2001年11月26日以开出的支票印签不符为由，依据《票据管理办法》、《支付结算办法》作出行政处罚，强行从达明伟业公司账户上划走20000元。达明伟业公司认为石景山支行行政处罚的权力来源于中国人民银行的行政委托，以中国人民银行为被告提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销石景山支行作出的行政处罚。一审法院裁定不予受理，达明伟业公司不服裁定，向我院提起上诉。
（二）北京思曼百浪工贸有限公司诉中国人民银行行政处罚纠纷上诉案
北京思曼百浪工贸有限公司（以下简称思曼百浪公司）诉称，自己开办的新街口电讯器材营业厅自2000年始便在北京市商业银行股份有限公司新街口支行（以下简称新街口支行）开设账户，进行款项往来中的结算业务。2001年11月30日，思曼百浪公司因业务需要，签发收款人为孙云才，票面金额为人民币32000元，号码为526744的转账支票一张。由于出票时较为匆忙，导致该支票上的财务专用章部分重影。2001年12月3日，新街口支行以印签不符为由，依据《票据管理办法》、《支付结算办法》对思曼百浪公司处以支票票面金额5％的罚款，出具该行印制的“特种支票借方传票”为载体的书面罚款凭证，并从账户上强行划走罚款。思曼百浪公司认为新街口支行行政处罚的权力来源于中国人民银行的行政委托，以中国人民银行为被告提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销新街口支行作出的行政处罚。一审法院裁定不予受理，思曼百浪公司不服裁定，向我院提起上诉。
二、中国人民银行就《支付结算办法》相关法条的解释
我院受理当事人的上诉后，在审理案件过程中认为中国人民银行制定的《支付结算办法》（银发[1997]393号）第二百三十九条关于“对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行”存在模糊理解，不能确定商业银行行使行政处罚权力来源于中国人民银行的行政委托还是行政授权。我院依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十一条第（五）项的相关规定，函请中国人民银行对该条作出明确解释。中国人民银行以《中国人民银行关于结处处罚问题的复函》（银函[2003]111号）对《支付结算办法》第二百三十九条的含义解释为：对单位和个人违反银行结算管理制度行为的行政处罚，由中国人民银行授权商业银行实施。这里的“中国人民银行授权”包括中国人民银行总行、分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、支行的授权。石景山支行对单位和个人违反银行结算管理制度的行为实施行政处罚，应当由中国人民银行营业管理部（原中国人民银行北京分行）授权。根据该解释，石景山支行和新街口支行作出行政处罚权力应当来源于中国人民银行行政规章的授权。
三、我院请示意见
就此类案件应如何处理，存在着不同意见。
第一种意见认为：此类行政案件应以商业银行为被告。理由是：我国行政诉讼法只规定了法律、法规授权的组织实施行政行为时，被授权的组织是被告；行政机关委托其他组织实施行政行为的，委托机关是被告。对于规章授权行政机关的内设机构、派出机构和其他组织行使行政职权的应当由谁做被告，行政诉讼法没有作出规定。但最高人民法院《关于＜执行中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规和规章规定的情况下授权其内设机构和派出机构或者其他组织行使行政职权的应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，在事实上承认了行政机关在规章规定的情况下授权其内设机构和派出机构或者其他组织行使行政职权的应当视为规范授权，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。根据《中国人民银行关于结处处罚问题的复函》的解释，商业银行对单位和个人违反银行结算管理制度的行为实施行政处罚，其权力来源于行政规章的委托，因此当事人对商业银行实施的行政处罚不服，应以该商业银行为被告。
第二种意见认为：此类行政案件应当以中国人民银行营业管理部为被告。理由是：《支付结算办法》第二百三十九条规定，“对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行。”从字面上理解，商业银行对单位和个人实施行政处罚，是受中国人民银行委托作出的。且依据《中国人民银行行政处罚程序规定》第六条关于人民银行处理金融违法行为管辖分工的规定，该两起案件的行政委托方应是中国人民银行营业管理部。所以，当事人对行政处罚不服，只能起诉委托机关，即中国人民银行营业管理部。
第三种意见认为：此类行政案件应以中国人民银行营业管理部为被告，但理由不同于第二种意见。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”据此，我国目前的法律只认可了法律、法规可以授权具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚权，而规章不可以授权。此类行政案件，中国人民银行通过行政规章对商业银行授权实施行政处罚权，该授权没有法律依据，不能成立。另《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第十九条第（一）项规定，受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。按照我国政治、经济体制改革政企分开的要求和有关法律规定，商业银行应为企业，而不是事业组织。因此，中国人民银行委托商业银行实施行政处罚的行政委托行为无效，行政委托也不成立。这种情况下，商业银行从上诉人账户上自行划走资金的行为，应视为协助行政机关执行行政处罚的行为，而行政处罚应视为由中国人民银行营业管理部作出。上诉人对行政处罚不服，应起诉中国人民银行营业管理部。
经研究，我院倾向于第二种意见。
以上意见是否妥当，请指示。