江苏省林业局关于开展森林采伐管理改革试点工作的意见

江苏省林业局关于开展森林采伐管理改革试点工作的意见
（苏林政[2009]12号）
各市林业（林牧业、农林）局：
森林采伐管理是我国林业管理制度的重要组成部分。国家林业局高度重视，下发了《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点工作的通知》（林资发[2008]263号）和《国家林业局关于同意天津等省、自治区、直辖市森林采伐管理改革试点方案的批复》（林资发[2009]67号）文件，原则同意《江苏省森林采伐管理改革试点工作方案》，并将我省溧阳市、盱眙县、新沂市、宿城区列为“国家林业局第一批森林采伐管理改革试点县（市、区）”。为了尽快启动并积极稳妥地做好森林采伐管理改革试点工作，现提出如下意见：
一、森林采伐改革试点的重要意义
森林采伐管理改革是全面推进集体林权制度改革的必然要求，是林业改革的重要组成部分。集体林权制度改革后，林业的生产关系发生了重大变化，广大林农拥有了林地承包经营权和林木所有权，渴望明晰的经营权和处置权。建立与现代林权制度相适应的森林采伐管理新机制，对释放林业生产力，实现生态受保护、林农得实惠，促进社会和谐发展具有重要意义。森林采伐管理改革涉及面广、影响深远，不仅关系到森林经营者的权益，还关系到林区的生态安全和林业的健康发展。开展试点工作，积极探索改革中可能出现的各种问题及解决办法对保障全面改革的顺利进行具有重要作用。各市林业部门必须进一步解放思想、更新观念、创新机制，以森林可持续经营管理为主线，统筹兼顾森林的多种效益，根据本地的实际情况，适时开展森林采伐管理改革试点工作。
二、森林采伐管理改革试点工作的指导思想、基本原则和总体目标
1、指导思想：森林采伐管理改革试点工作必须坚持以《中共江苏省委江苏省人民政府关于推进绿色江苏建设的决定》和《省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源的基本方针，以森林可持续经营为主线，以森林资源数量增长、质量提高、结构优化为目标，不断创新经营和管理机制，充分调动森林经营者发展林业的积极性，全面提升森林经营管理水平。
2、基本原则：在改革试点工作过程中，必须坚持统筹生态安全与落实林木处置权的原则，确保生态受保护，产业得到发展，林农得实惠，实现生态与经济双赢；坚持分类指导、循序渐进的原则，确保改革有序展开；坚持依法经营、规范管理的原则，确保方便林农，实现依法行政；坚持可持续经营的原则，不折腾，实事求是，逐步提高森林经营水平。
3、总体目标：通过试点，在试点单位构建管理公正透明、经营科学有序、管理与经营相协调的森林采伐管理新机制，逐步建立起以森林分类经营为主线，以县级森林经营规划为指导，以森林经营方案为载体，以小班经营为单元，多种经营模式为支撑的森林可持续经营新体系，最终实现森林采伐由指标控制向森林可持续经营管理转变，为全面改革提供理论框架和实践基础。
三、森林采伐改革试点的主要内容
根据当前我省森林经营管理中存在的突出问题和加强林木采伐管理基础工作的实际需要，改革试点主要围绕下列重点内容展开。
（一）改革森林采伐限额管理，探索森林资源消耗管理的新途径。在坚持森林采伐限额制度和基本原则的前提下，进一步优化采伐限额管理机制。
明确森林采伐限额管理范围。森林采伐限额管理范围可确定为规划林地上的各类林木，其他林木采伐可不纳入采伐限额管理。
简化森林采伐限额指标结构。国务院批准我省“十一五”期间的年森林采伐限额实行总量控制，其采伐类型指标进行指导，并可根据需要进行串用。
（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分类管理的新机制。对纳入采伐限额管理范围的规划林地上的林木，已编制森林经营方案的，按照森林经营方案分配采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证；未编制森林经营方案的，按照森林资源所占份额和分类排序的原则安排采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证。
对不纳入采伐限额管理范围的其他林木，一是对具有特定防护功能或特种用途的林带、片林，可以县为单位，按照全面建设、适时更新的原则，统一规划，实行以规划控制为主导的林木采伐管理机制。二是对群众因调整种植结构等自发营造的林木，可由森林经营者自主经营，对申请采伐的，林业主管部门应及时核发林木采伐许可证。对不纳入采伐限额管理范围的林木采伐，各试点县（市）应单列台帐备查。
（三）简化林木采伐管理环节，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林经营者需要采伐林木的，可以向乡镇林业工作站提出申请，也可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间审核环节。简化伐区调查设计，对各种类型林木进行抚育采伐、1公顷以下的皆伐和所有商品林的采伐实施简易伐区调查设计。实行皆伐作业的，以面积控制为主，实行择伐作业的以蓄积控制为主。对符合设计要求的，可按实际采伐量核销采伐限额指标。
（四）加强科学经营管理指导，探索建立森林可持续经营管理的新体系。一是编制县级森林可持续经营规划。根据对森林功能的需求和森林资源的特点，进一步细化森林功能分区，控制不合理的经营安排，引导最佳森林培育模式，形成森林可持续经营的基本构架。二是在县级森林可持续经营规划的总体框架下，按照广大林农能接受，林业部门可操作和具体实施简易实用的原则，加快编制森林经营方案，使各类森林经营主体编制的森林经营方案所拟定的森林经营模式和森林经营活动与森林可持续经营规划相衔接。三是开发多种森林可持续经营模式，针对不同区域、不同森林结构和功能以及不同经济发展水平等特点，开发相应的森林可持续经营模式。通过以上三项工作，初步构建县级森林可持续经营的总体框架。
（五）明确深化采伐管理改革的其他政策。一是实行采伐限额指标科学管理和年度接转滚动使用政策。采伐限额指标以县（市、区）为单位实行总量控制，可不再分解下达到各乡镇，由县级林业主管部门在确保林木蓄积年增长量大于消耗量的前提下统一使用。当年结余的年采伐限额指标经省林业主管部门批准，可结转以后年度使用。二是取消毛竹采伐限额管理。根据毛竹的生长周期短、繁殖快和年度间采伐量变化大的特点，不再实行限额采伐，不再编制毛竹采伐限额，实行毛竹采伐凭《江苏省林木采伐许可证》采伐和凭运输证运输制度，以加快推进毛竹林的科学培育和高效利用。木竹收购实行产销直接见面，取消各地制定的限制木竹自主经营的政策措施。三是简化林木采伐审批制度。对林业规划用地上的林木采伐坚持管严管好，特别是省级以上重点生态公益林的采伐审批继续按照《江苏省林业局关于进一步明确省级以上重点生态公益林采伐（挖）管理规定的通知》执行，确保林业生态安全。对非林业规划用地上的林木采伐坚持管活增效，在确保采伐迹地及时造林更新和林木权属清晰前提下，人工商品林所有者采伐林木可只需凭林木权属证明材料向县级林业主管部门直接提出书面采伐申请，经县级林业主管部门现场核实批准并发放林木采伐许可证后即可进行采伐。对农户个人营造和经营的商品林，符合采伐条件的，实行即申即批。四是鼓励营造工业原料林。对单位和个人经营的并经县级林业主管部门认定的定向培育的工业原料林，实行采伐限额单列，并予以充分满足。五是实行采伐审批公示制度。为防止林木因权属不清引起纠纷和杜绝林木采伐管理中的不正之风，县级林业主管部门在拟同意发放林木采伐许可证前，应委托乡镇林业主管部门在拟采伐林木所在地和有关村、组以及乡镇林业站等醒目位置张贴林木采伐公示，公布监督电话，公示期7天，接受群众和社会监督。公示书格式由县级林业主管部门确定。
四、编制森林采伐改革试点实施方案
列入国家林业局试点改革的四个试点县（市、区）要结合本地森林分类经营现状、林业用地规划、林业发展规划、林业二类调查成果等情况，制定《××县（市、区）森林采伐管理改革试点实施方案》。实施方案的主要内容应包括：县（市、区）基本概况和森林资源现状以及采伐管理情况，采伐管理改革的方向和目标，采伐管理改革的主要内容和重要政策，采伐管理改革试点的期限和分阶段任务，采伐管理改革试点按期完成的技术、资金、组织保障等措施。试点县（市、区）林业主管部门要明确专人，抓紧制订实施方案，务必于5月底前完成此项工作，报送我局审定批准后组织实施。经批准的《××县（市、区）森林采伐管理改革试点实施方案》由我局统一报国家林业局备案。
五、加强领导，务求实效
森林采伐管理改革关系到广大林木所有者或经营者的切身利益，政策性强、涉及面广、技术要求高，责任重大，不容任何放松和懈怠。有试点任务的县（市、区）林业主管部门应将森林采伐管理改革试点纳入当前林业工作的重要内容，成立专门领导小组，组织强有力的工作机构，研究、部署和组织开展试点工作，在实施试点方案过程中要防止乱砍滥伐等违法现象的发生。要在年底前将改革试点工作情况总结报我局，由我局集中上报国家林业局。有试点任务的省辖市林业主管部门要加强对试点县（市、区）森林采伐管理改革工作的指导，协助做好试点工作，确保试点工作积极稳妥开展，如发现问题，应及时报告我局。其他省辖市林业主管部门要加强学习相关文件精神，统一思想认识，有条件的也可结合本地实际同步进行，选择有代表性的生产单位开展试点工作，积极探索森林采伐管理改革工作。
附件：1、国家林业局关于同意天津等省、自治区、直辖市森林采伐管理改革试点方案的批复（略）
2、江苏省森林采伐管理改革试点工作方案
二????九年四月二十七日
附件2：
江苏省森林采伐管理改革试点工作方案
根据《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点的通知》（林资发［2008］263号）文件精神，结合我省林木采伐管理实际，制定《江苏省森林采伐管理改革试点工作方案》。
一、森林采伐管理改革试点的重要意义
森林采伐管理改革是全面推进集体林权制度改革的必然要求，是林业改革的重要组成部分。集体林权制度改革后，林业的生产关系发生了重大变化，广大林农拥有了林地承包经营权和林木所有权，渴望明晰的经营权和处置权。建立与现代林权制度相适应的森林采伐管理新机制，对释放林业生产力，实现生态受保护、林农得实惠，促进社会和谐发展具有重要意义。森林采伐管理改革涉及面广、影响深远，不仅关系到森林经营者的权益，还关系到林区的生态安全和林业的健康发展。先行开展试点工作，积极探索改革中可能出现的各种问题及解决办法对保障全面改革的顺利进行具有重要作用。
二、森林采伐管理改革试点的时间和范围
根据《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点的通知》精神，我省决定从2009年起，开展森林采伐管理改革试点工作，2010年底进行全面总结。我省的森林采伐管理改革试点工作要在现有采伐管理制度的基础上，本着积极稳妥慎重的原则，结合集体林权制度改革试点工作开展。分别不同林木采伐类型，选择少量集体林权制度改革主体改革任务已经基本开展、林木采伐管理工作比较规范、并且有改革积极性的县（市、区）展开。经研究，将溧阳市、盱眙县、新沂市、宿迁市宿城区等4个县（市、区）作为我省开展林木采伐管理改革试点县，并拟向以上4个县（市、区）林业主管部门下发《关于开展森林采伐管理改革试点工作意见的通知》，要求各试点县要按照《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点的通知》要求，结合集体林权制度改革，认真调研，制定简要试点方案（包括试点内容、试点目标、试点期限、政策界限等），报经我局批准后实施。这4个县（市、区）除全面完成林木采伐改革试点任务外，溧阳市主要作为森林分类经营和编制县级森林可持续经营规划试点县，盱眙县主要作为生态公益林采伐类型改革试点县，宿迁市宿城区主要作为非规划林地林木采伐和商品林采伐类型改革试点县，新沂市主要作为农田林网林木采伐类型改革试点县，为全省分别提供相关采伐改革工作经验。
三、森林采伐管理改革试点工作的指导思想、基本原则和总体目标
1、指导思想：森林采伐管理改革试点工作必须坚持以《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）、《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）和《中共江苏省委 江苏省人民政府关于推进绿色江苏建设的决定》（苏发[2004]5号）、《省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（苏政发[2008]100号）为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源的基本方针，以森林可持续经营为主线，以森林资源数量增长、质量提高、结构优化为目标，不断创新经营和管理机制，充分调动森林经营者发展林业的积极性，全面提升森林经营管理水平。
2、基本原则：在改革试点工作过程中，必须坚持统筹生态安全与落实林木处置权的原则，确保生态受保护，产业得到发展，林农得实惠，实现生态与经济双赢；坚持分类指导、循序渐进的原则，确保改革有序展开；坚持依法经营、规范管理的原则，确保方便林农，实现依法行政；坚持可持续经营的原则，不折腾，实事求是，逐步提高森林经营水平。
3、总体目标：通过试点，在试点单位构建管理公正透明、经营科学有序、管理与经营相协调的森林采伐管理新机制，逐步建立起以森林分类经营为主线，以县级森林经营规划为指导，以森林经营方案为载体，以小班经营为单元，多种经营模式为支撑的森林可持续经营新体系，最终实现森林采伐由指标控制向森林可持续经营管理转变，为全面改革提供理论框架和实践基础。
四、森林采伐管理改革试点的主要内容
根据当前我省森林经营管理中存在的突出问题和加强林木采伐管理基础工作的实际需要，改革试点主要围绕下列主要内容展开。
（一）改革森林采伐限额管理，探索森林资源消耗管理的新途径。在坚持森林采伐限额制度和基本原则的前提下，进一步优化采伐限额管理机制。
1、明确森林采伐限额管理范围。森林采伐限额管理范围可确定为规划林地上的各类林木，其他林木采伐可不纳入采伐限额管理。对规划林地上的林木，逐步建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系。已编制森林经营方案的，要按照森林经营方案确定的森林经营活动测算核定森林采伐限额；未编制森林经营方案的，可按照用材林的消耗量低于生长量和科学经营的原则宏观测算核定森林采伐限额，平衡控制森林采伐总量。
2、简化森林采伐限额指标结构。国务院批准我省“十一五”期间的年森林采伐限额实行总量控制，其采伐类型指标进行指导，并可根据需要进行串用。省分解下达各试点县（市）的“十一五”期间的年森林采伐限额同样实行总量刚性控制，不得突破；为统一和方便全省采伐统计年报工作，对构成总量的5项采伐类型设置不变，但可根据实际采伐需要，突破类型限量指标，相互串用，提高采伐限额的使用效率。同时，全省范围内取消年度木材生产计划。
（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分类管理的新机制。对纳入采伐限额管理范围的规划林地上的林木，已编制森林经营方案的，按照森林经营方案分配采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证；未编制森林经营方案的，按照森林资源所占份额和分类排序的原则安排采伐指标，批准采伐申请，核发林木采伐许可证。
对不纳入采伐限额管理范围的其他林木，一是对具有特定防护功能或特种用途的林带、片林，可以县为单位，按照全面建设、适时更新的原则，统一规划，实行以规划控制为主导的林木采伐管理机制。各树种的更新采伐年龄和采伐更新方式原则上按照省林业主管部门原有在兼顾防护效益和经济效益，统筹景观控制和局部利用的原则基础上确定的年龄执行。在确保更新的前提下，对符合更新采伐条件的林木采伐申请，县级林业主管部门及时核发林木采伐许可证。二是对群众因调整种植结构等自发营造的林木，可由森林经营者自主经营，对申请采伐的，林业主管部门应及时核发林木采伐许可证。对不纳入采伐限额管理范围的林木采伐，各试点县（市）应单列台帐备查。
（三）简化林木采伐管理环节，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林经营者需要采伐林木的，可以向乡镇林业工作站提出申请，也可以直接向县级林业主管部门提出申请，取消其他各类中间审核环节。简化伐区调查设计，对各种类型林木进行抚育采伐、1公顷以下的皆伐和所有商品林的采伐实施简易伐区调查设计。实行皆伐作业的，以面积控制为主，实行择伐作业的以蓄积控制为主。对符合设计要求的，可按实际采伐量核销采伐限额指标。
（四）加强科学经营管理指导，探索建立森林可持续经营管理的新体系。一是编制县级森林可持续经营规划。根据对森林功能的需求和森林资源的特点，进一步细化森林功能分区，控制不合理的经营安排，引导最佳森林培育模式，形成森林可持续经营的基本构架。二是在县级森林可持续经营规划的总体框架下，按照广大林农能接受，林业部门可操作和具体实施简易实用的原则，加快编制森林经营方案，使各类森林经营主体编制的森林经营方案所拟定的森林经营模式和森林经营活动与森林可持续经营规划相衔接。三是开发多种森林可持续经营模式，针对不同区域、不同森林结构和功能以及不同经济发展水平等特点，开发相应的森林可持续经营模式。通过以上三项工作，初步构建县级森林可持续经营的总体框架。
（五）明确深化采伐管理改革的其他政策。一是实行采伐限额指标科学管理和年度接转滚动使用政策。采伐限额指标以县（市、区）为单位实行总量控制，可不再分解下达到各乡镇，由县级林业主管部门在确保林木蓄积年增长量大于消耗量的前提下统一使用。当年结余的年采伐限额指标经省林业主管部门批准，可结转以后年度使用。二是取消毛竹采伐限额管理。根据毛竹的生长周期短、繁殖快和年度间采伐量变化大的特点，不再实行限额采伐，不再编制毛竹采伐限额，实行毛竹采伐凭《江苏省林木采伐许可证》采伐和凭运输证运输制度，以加快推进毛竹林的科学培育和高效利用。木竹收购实行产销直接见面，取消各地制定的限制木竹自主经营的政策措施。三是简化林木采伐审批制度。对林业规划用地上的林木采伐坚持管严管好，特别是省级以上重点生态公益林的采伐审批继续按照《江苏省林业局关于进一步明确省级以上重点生态公益林采伐（挖）管理规定的通知》（苏林政[2007]7号）执行，确保林业生态安全。对非林业规划用地上的林木采伐坚持管活增效，在确保采伐迹地及时造林更新和林木权属清晰前提下，人工商品林所有者采伐林木可只需凭林木权属证明材料向县级林业主管部门直接提出书面采伐申请，经县级林业主管部门现场核实批准并发放林木采伐许可证后即可进行采伐。对农户个人营造和经营的商品林，符合采伐条件的，实行即申即批。四是鼓励营造工业原料林。对单位和个人经营的并经县级林业主管部门认定的定向培育的工业原料林，实行采伐限额单列，并予以充分满足。五是实行采伐审批公示制度。为防止林木因权属不清引起纠纷和杜绝林木采伐管理中的不正之风，县级林业主管部门在拟同意发放林木采伐许可证前，应委托乡镇林业主管部门在拟采伐林木所在地和有关村、组以及乡镇林业站等醒目位置张贴林木采伐公示，公布监督电话，公示期7天，接受群众和社会监督。公示书格式由县级林业主管部门确定。
五、森林采伐管理改革试点的审批程序
森林采伐管理改革试点先由省级林业主管部门制定总体试点方案，明确试点范围、试点内容、试点目标、试点期限、政策界限等，报国家林业局批准。在此基础上，以试点县（市、区）为单位制定详细的实施方案，由省级林业主管部门批准后实施。
六、森林采伐管理改革试点的组织领导
森林采伐管理改革政策性强、涉及面广、技术要求高，需要积极稳妥、循序渐进地加以推进。为此，成立“江苏省林木采伐管理改革试点领导小组”，组长由省林业局分管资源保护工作的局长担任，成员由相关处室领导和相关市、县林业局负责人担任，研究、部署和组织开展我省试点工作。同时，要确保对试点县开展试点所必要的工作经费的投入，以如期完成改革试点工作。