河南省人民政府关于加快推进2009年重点改革的指导意见

河南省人民政府关于加快推进2009年重点改革的指导意见
（豫政【2009】28号）
各省辖市人民政府，省人民政府各部门：
根据中央和省委经济工作会议精神，按照我省“十一五”规划关于经济体制改革的总体安排，结合当前的改革发展形势，现就我省2009年加快推进重点改革工作提出如下意见：
2009年重点改革工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，全面落实党的十七大、十七届三中全会精神，积极应对国际金融危机带来的经济形势新变化，变挑战为机遇，加大改革力度，加快改革步伐，创新体制机制，全面推进各项改革。紧紧围绕制约我省经济社会发展的难点、热点问题，力争在国有企业、行政管理体制、财税体制改革等十个方面取得突破性进展，为渡难关、保增长、保稳定提供体制保障。
一、深化国有企业改革
以培育符合市场经济发展要求的市场主体为目标，以产权制度改革为重点，围绕做大做强优势企业和加快劣势企业国有资本退出，继续深化国有企业股份制、公司制改革，加快推进企业战略重组，进一步增强国有经济的活力、控制力和影响力。
（一）继续深化产权制度改革。全面推进非工业企业的产权制度改革。对各类中小企业实行分类指导，宜股则股、宜控则控、宜退则退、宜破则破，实现国有资本从非重点行业和没有优势的竞争性企业有序退出。大力推进党政机关所属企业脱钩改制。按照“谁主管、谁负责”的原则，抓紧制定工作方案，2009年年底前基本完成省直单位所属企业脱钩改制任务。积极推进事业单位所办企业和事企不分企业的产权制度改革。
（二）加快国有大中型企业辅业单位分离改制步伐。按照精干主体、轻装发展的原则，重点做好省管企业辅业单位分离改制和重组整合工作，力争2009年年底前大中型企业辅业单位人、财、物全面实现与主业分离，真正成为市场主体。妥善做好困难企业改制脱困工作。把企业解困和改制重组相结合，采取改制重组、依法破产和政策性破产等多种形式，盘活有效资产，妥善安置职工，促使企业重焕生机。尽快启动并完成洛轴集团、春都集团、冰熊集团等企业的政策性破产工作。
（三）建立和完善现代企业制度。加快国有企业特别是大型企业集团层面的公司制改造。加大规范公司法人治理结构的力度，依法明确股东会、董事会、监事会和经理层的权责，建立和完善权责统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。2009年选择1-2户省管企业进行董事会建设试点。
（四）积极推进国有重点骨干企业战略重组。大力开展外向型重组。加大招商引资力度，鼓励和支持我省企业引进世界500强、国内500强企业实施战略合作，优化资本结构，壮大整体实力。深入推进能源、化工、钢铁、有色、装备制造等省内行业骨干企业的战略重组。实现中国平煤神马能源化工集团和河南煤业化工集团的深度融合，择机启动其他企业的战略重组；研究以安钢集团为重点，开展产业链整合，建设大型精品钢基地；以河南有色控股集团等大型企业集团为平台，推进相关产业上下游企业的联合重组；以郑煤机集团、许继集团、平高集团为依托，与央企开展合作，推进大型成套装备、输变电设备等行业整合。同时，积极推进非公有制企业的战略重组，促进非公有制经济上规模、上水平。
以上四项工作由省政府国资委会同省发展改革委、编办、人力资源和社会保障厅、财政厅等部门负责。（五）加快垄断行业改革步伐。选择20个左右财政条件较好的县（市），启动趸售电价体制改革试点。积极开展大用户直购电试点，降低企业用电成本。此项工作由省发展改革委会同有关部门负责。全面完成水管体制改革，根据水管单位类别、性质、承担任务和收益状况，按事业单位、准事业单位和企业分类管理，水利工程维修养护业务和养护人员实行剥离，独立或联合组建专业化的养护企业。
此项工作由省水利厅会同省编办、财政厅、人力资源和社会保障厅等部门负责。
加快市政公用事业改革。引入竞争机制，完善特许经营制度，加快供水、供热、污水和垃圾处理等市政公用事业经营管理市场化进程，完善相关规章、政策，切实加强监管。
此项工作由省住房和城乡建设厅会同省政府国资委、省发展改革委、人力资源和社会保障厅等部门负责。
二、稳步推进政府行政管理体制改革
以建设服务型政府为目标，以提高政府效能为重点，加快推进职能转变，进一步优化结构，强化责任，严控编制，促进政府机构的精简和效能的提高。
（一）加快推进政府机构改革。按照中央批准的《河南省人民政府机构改革方案》，加快机构改革步伐。省直机构改革按照“先到位后理顺、先运转后完善”的原则，新组建单位2009年2月底前领导班子到位、人员划转到位、办公条件到位，正式挂牌运转，3月底前基本完成“三定”（定职能、定机构、定编制）工作。市政府机构改革6月底前完成，县级政府机构改革年底前完成。
此项工作由省编办会同有关部门负责。
（二）加快政府法治建设进程。深化行政审批制度改革，继续削减和调整行政审批事项，规范行政审批程序。继续实行行政执法责任制和行政执法责任追究制度，以县（市、区）政府法制工作为重点，落实责任制，促进县（市、区）政府增强依法行政的意识，提高依法行政水平，努力加快法治政府建设进程。
此项工作由省政府法制办会同有关部门负责。
（三）启动行业协会、商会改革。贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革与发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号），启动行业协会、商会改革，明确行业协会、商会的职能。2009年完成省级行业协会、商会的摸底清查，促进行业协会、商会在人员、资产、职能等方面与主管部门分开，使其依法行使职能，充分发挥在我省经济社会发展中的积极作用。
此项工作由省民政厅会同有关部门负责。
三、加快事业单位分类改革步伐
以健全事业单位管理体制和运行机制为目标，以研究制定事业单位分类改革配套政策为重点，加快事业单位分类改革步伐，逐步构建公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的管理体制和运行机制。
（一）推进义务教育学校收入分配制度改革。在全省义务教育学校实行绩效工资制度，逐步形成完善的绩效工资水平决定机制、有效的分配激励机制和有力的经费保障机制，实现义务教育学校教师工资水平不低于当地公务员平均水平。研究制定我省义务教育学校绩效工资实施意见并组织实施，2009年3月底完成摸底调查，6月底前部署实施，力争全省在2009年年底前全部兑现义务教育学校绩效工资。
此项工作由省人力资源和社会保障厅会同省财政厅、教育厅等部门负责。
（二）研究事业单位分类改革配套政策。积极开展事业单位分类改革调查研究，搞好事业单位模拟分类工作。2009年年底前完成《河南省事业单位分类改革意见》的制定和《河南省事业单位分类目录》修订完善工作，为下一步事业单位分类改革全面开展打好基础。
此项工作由省编办会同有关部门负责。
四、推进财税体制改革
以加快建立有利于科学发展的财政体制为目标，以推动公共服务均等化为重点，充分发挥财政职能作用，引导市、县（市）走科学发展的道路；建立激励机制，鼓励市、县（市）加快发展；调节市、县（市）的财力分配，发挥财政保障职能作用。
（一）完善省对市财政体制。本着鼓励科学发展、促进企业战略重组和资源整合、财力与事权相匹配、保存量、调增量、公平和效率相统一的原则，优化全省财力分配结构。分类实施激励性财政政策，鼓励经济基础较好地方和欠发达地方竞相发展。完善转移支付制度，加大对困难地区的转移支付力度。建立县级最低支出保障机制，增强基层政府提供公共服务能力。推进省直管县财政管理体制改革。充实乡镇财政，确保各项惠农政策落实。
（二）全面落实增值税转型改革政策。允许纳税人（增值税一般纳税人）抵扣其购进机器设备的进项税，小规模纳税人征收率为3%。取消进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策。矿产品增值税税率恢复到17%。
以上两项工作由省财政厅会同省国税局、人行郑州中心支行等部门负责。
（三）推动成品油价格和税费改革。按照中央的统一部署，规范政府收费行为，取消公路养路费等六项收费。统筹安排交通基础设施建设资金、养护资金、还贷资金，力争得到比较理想的中央补助基数。确保中央补助基数下达2个月内完成各市补助基数的核定、相关支出安排和省级预算调整工作。在基数核定及预算调整前，及时预拨省直和市、县（市）有关单位人员管理经费及公路维修保养资金，确保改革平稳过渡。2009年6月底前对债务进行全面审计，锁定债务余额，明确债务主体和偿还责任，制定偿债方案，落实偿债资金来源。2009年年底前撤销所有二级公路收费站点。按照国务院“转岗不下岗、待安置期间级别不变、合规合理的待遇不变”的总体要求，研究制定《河南省交通规费征稽人员安置方案》，积极开辟多种渠道，启动交通规费征稽人员安置工作。市政府承担确保人员稳定的责任。此项工作由省发展改革委会同省交通运输厅、财政厅、审计厅、国税局、人力资源和社会保障厅、编办、人行郑州中心支行等部门负责。
五、加快文化体制改革
以建设文化强省为目标，以经营性文化事业单位改制为重点，转换管理体制，创新管理机制，推动文化改革实验区建设，形成比较完备的文化创新体系、公共文化服务体系、现代文化市场体系，建立与经济发展水平相适应的文化发展格局，促进文化产业加快发展。
（一）加快经营性文化事业单位转企改制步伐。按照“区别对待、分类指导、试点先行、逐步推开”的原则，加大省直文化体制改革试点和郑州、开封、洛阳、安阳、商丘5市文化体制改革综合试点的力度，重点推进经营性文化事业单位转企改制，力争在2010年前取得重大进展。其他单位和市在抓好试点的基础上，解放思想、大胆探索，逐步推开。2009年9月底前完成省演出公司、河南中州影剧院转企改制工作，力争12月底前完成《传奇故事》杂志社转企改制工作。加快河南日报报业集团、河南出版传媒集团等大型文化企业上市步伐，争取2009年实现上市融资。
（二）推动国有艺术表演团体改革。认真落实中宣部、文化部关于国有艺术表演团体改革的指导意见，制定我省国有文艺院团改革实施意见，采取“老人老办法、新人新办法”的院团改革办法，分类指导，完善政策，推动国有文艺院团改革取得新进展。
（三）继续推进公益性文化事业单位内部改革。继续推进公益性文化事业单位内部人事、收入分配和社会保障制度改革，着力创新公共文化服务运行机制，建立健全公共文化机构绩效评估考核体系，推动建立图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等公共文化单位的服务质量标准和考评机制，提高工作质量和效率。
以上三项工作由省文化厅会同省人力资源和社会保障厅、财政厅、国土资源厅、住房和城乡建设厅、省政府国资委、省发展改革委、省政府金融服务办、省国税局、地税局、广电局、新闻出版局、河南证监局等部门负责。
（四）全面推进文化改革发展综合试验区建设。8个省定文化改革发展综合试验区要按照科学、创新、可操作性强的要求，2009年5月底全部完成试验区规划编制工作。尽快储备开工一批重大文化项目，围绕文化资源的保护、传承和开发，兼顾文化事业和文化产业，谋划项目，培育产业集群。加快文化体制改革步伐，在经营性文化单位转企改制、创新文化管理体制、推进文化企业兼并重组、搭建文化产业投融资平台和扶持民营文化企业发展壮大等方面取得突破性进展。
此项工作由省发展改革委会同省文化强省建设和文化体制改革工作领导小组办公室、文化厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、国土资源厅、住房和城乡建设厅等部门负责。
六、深化投融资体制改革
以增强政府在投资领域的调控能力为目标，以整合“四资”（资金、资本、资源、资产）为重点，整合社会资源，最大限度地发挥政府资金对社会投资的引导作用，建立政府投资调控能力更强、企业投资活力更大、政府和企业投资互为补充的投融资体系，形成投资滚动发展的长效机制。
（一）进一步完善企业投资的核准、备案制度。依据国家规定的企业投资项目核准目录，进一步明确省、市核准权限，继续完善企业投资项目的核准、备案制度，将备案权限下放到所有县（市、区），进一步扩大企业和地方的投资决策权限。
（二）规范政府投资行为。扩大政府投资项目代建制试点范围，对政府投资的非经营性项目全面推行代建制，提高政府投资效率，从制度上避免“三超”（超规模、超标准、超概算）和工程腐败。争取2009年出台《河南省投资管理办法》，以立法形式确定政府投资的范围，建立健全政府投资的决策、公示和责任追究制度。
（三）着力完善地方投融资体系。分类整合政府掌控的资金、资本、资源、资产等生产要素，搭建若干个有一定经济实力和核心竞争力、具有不同融资功能的投融资平台，盘活“四资”存量，提高国有资产运营效率，推动国有“四资”在引导社会资金投向、优化经济结构、促进经济健康发展中的调控作用。2009年上半年启动对省级政府所有的铁路、机场、公路、水库、能源等国有资产以及土地、矿山等资源的整合，尽快搭建铁路、公路、机场等建设的投融资平台。2009年完成对国有“四资”存量规模、结构的梳理评估，根据其市场属性、经济潜力和可操作程度分期分批进行整合，满足我省重大项目建设的资金需求。
以上三项工作由省发展改革委会同省政府法制办、国资委、金融服务办、省财政厅、交通运输厅、国土资源厅、水利厅等部门负责。
七、开展医药卫生体制改革
以建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度为目标，以为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务为重点，贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号），逐步建立完善的公共卫生服务和医疗服务体系、健全的医疗保障体系、规范的药品供应保障体系、科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求。
（一）进一步完善覆盖城乡居民的医疗保障体系。完善城镇职工基本医疗保险制度，着力解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工及退休人员的医疗保险问题，加快推进城镇居民基本医疗保险试点，将在校大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险范围，2009年年底实现城镇职工和城镇居民参保人数分别达到870万。加强对新型农村合作医疗的监管，确保新农合基金安全高效使用，全省新农合参合率保持在90%以上。做好城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助等制度之间的衔接。
（二）初步建立国家基本药物制度。按照国家关于建立基本药物制度的基本要求，坚持政府主导，基本药物由政府实行公开招标采购、统一配送，减少中间环节，规范药品生产和流通秩序，建立我省药品供应保障体系。确保基本药物作为临床首选药物在各类医疗机构中使用，逐步健全基本药物目录，将基本药物全部纳入医保药品报销目录，保障人民群众用上价格合理的基本药物。认真总结和完善郑州市依托电子商务公开购销、运用现代物流技术集中配送、建立区域医药供应保障体系的经验和做法，探索建立药品物流新模式。
（三）加强基层卫生服务体系建设。落实社区卫生服务政策，完善城市社区卫生服务体系。推动综合医院、专科医院与社区卫生服务机构功能的整合与衔接，逐步建立分级医疗和双向转诊制度，为群众提供质优、价廉、方便、快捷的医疗卫生服务。
（四）着力推进基本公共卫生服务均等化。在国家公共卫生服务项目基础上，明确我省基本公共卫生服务项目，细化服务和考核标准。探索建立统一的居民健康档案。实施重大公共卫生专项，有效预防重大疾病。完善公共卫生服务经费保障机制，加强绩效考核，提高服务效率和质量。
（五）开展医药卫生体制改革试点。按照先易后难、预防为主、以农村为重点的原则，2009年选择20-25个县（市、区）开展医药卫生体制改革试点。改革医药卫生管理体制和运行、监管机制，提高公立医疗机构服务水平，推进公立医院补偿机制改革，加快形成多元化办医格局。2009年上半年确定试点单位，下半年启动试点工作。
以上五项工作由省卫生厅会同省发展改革委、财政厅、人力资源和社会保障厅、教育厅、民政厅等部门负责。
八、继续推进农村经济体制改革
以稳定和完善农村基本经营制度为目标，以健全土地承包经营权流转市场为重点，促进土地资源合理配置和充分利用，促进适度规模经营和现代农业发展，促进农村劳动力转移和农民收入增加。
（一）推进土地承包经营权流转制度改革。稳步开展土地承包经营权登记试点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程，推行统一规范的流转合同文本，规范流转行为。积极开展土地流转服务试点。鼓励支持有条件的地方依托县（市、区）、乡镇农村经营管理部门建立土地流转服务组织，提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、流转价格评估等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制。建立和完善纠纷调处机制。深入开展土地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度，提高仲裁工作水平和调处流转纠纷能力，及时有效解决流转纠纷，建立多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，推动协商、调解、信访、仲裁等多渠道调处流转纠纷的调处机制逐步健全。
（二）大力发展专业合作组织。进一步加大对农民专业合作组织的扶持力度，省级财政设立并逐年增加扶持农民专业合作组织发展的专项资金。允许符合条件的农民专业合作组织作为主体，承担农、林、牧、渔和农产品加工重点工程等各类项目的建设和实施。到2010年全省农民专业合作组织覆盖农户达到40%以上。
以上两项工作由省农业厅会同省监察厅、信访局、财政厅等部门负责。
（三）继续深化农村综合配套改革。巩固乡镇机构改革成果，提高行政效率。推进农村义务教育体制改革，进一步完善农村义务教育经费保障机制，深化教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设。探索化解乡村债务的有效途径。
此项工作由省财政厅会同省委农办、省人力资源和社会保障厅、编办、教育厅等部门负责。
（四）启动信阳农村改革发展综合试验区建设。抓紧研究制定信阳农村改革发展综合试验总体方案，2009年上半年出台实施。重点围绕改革农村土地流转方式、整合新农村建设资金、完善农村社会化服务体系、健全农村社会保障制度、支持创业人才回归、文化引领社会经济发展、城乡一体化发展、加强农村组织建设和民主管理，创新体制机制。通过改革试验，消除制约农业和农村发展的制度性障碍，解放和发展农村生产力，加快社会主义新农村建设步伐。
此项工作由省委农办会同省农业厅、财政厅、国土资源厅、人力资源和社会保障厅、发展改革委、文化厅、民政厅等部门负责。
九、探索地方金融机构改革
以完善地方金融服务体系为目标，以完善金融机构经营机制为重点，全面提升地方法人银行机构经营管理水平，千方百计扩大资金供给，为全省经济发展提供支持。
（一）加快农村信用社改革。维护和保持县级联社独立法人地位，以股份制方向为主导，加快推进产权制度改革。2009年完成28家县级联社筹建农村商业（合作）银行的申报工作，争取10家开业。积极探索以中心城市为依托，对城区农村信用社进行整合，组建农村商业（合作）银行。继续完善省农信联社治理结构，研究制定省农信联社改制为金融控股公司的工作方案，提升行业管理能力和服务水平。切实转换经营机制，增强发展实力。大力推进金融产品和支农方式创新，提高支农服务效率，充分发挥支农主力军作用。积极化解农信社历史包袱，提高市场竞争能力和盈利水平，打造河南由农业大省向农业强省转变的金融后盾。
（二）推进城市法人银行机构改革。紧紧围绕保增长、防风险、保稳定的总体要求，突出巩固成果、加快发展主题，切实推动城市法人银行机构做大做强。市政府要继续加大对城市商业银行和城市信用社（以下简称行社）的支持力度，认真落实风险处置的相关承诺和优惠措施，加快行社置入资产变现进程，彻底化解历史风险，使行社轻装上阵。各行社要按照良好银行公司治理的要求，完善组织架构和运作机制，制定切实可行的资本补充、优化方案，真正成为股权合理、架构完善、机制健全、内控有效的现代商业银行。监管部门要用足用活现有市场准入政策，支持行社加快发展步伐。对资质较好的城市商业银行，推动其引进战略投资者、更名改制和上市融资，同时支持到所辖县域、省内其他市、周边省份设立分支机构。2009年力争新增5家城市商业银行县域支行。对资质中等的行社，进一步完善监管指标，强化内部控制管理，着力提高监管评级水平。推进已批复筹建的驻马店、漯河、三门峡3家城市商业银行的组建工作，全面落实中国银监会监管要求，争取2009年上半年挂牌开业。推动商丘、周口、濮阳3家城市信用社在有效化解风险的基础上，适时提出机构改革发展规划和申请，尽快组建成为商业银行。
（三）探索建立新型农村金融服务体系。推动新型农村金融机构组建工作，规范发展多种形式的新型农村金融机构，扩大村镇银行、小额贷款公司试点范围，探索解决发起银行缺乏的有效途径，2009年争取10家村镇银行开业。
以上三项工作由省政府金融服务办会同河南银监局、人行郑州中心支行、省财政厅、农信联社、工商局等部门负责。
十、积极推进城乡一体化
以统筹城乡经济社会发展、缩小城乡差距为目标，以公共基础设施向农村延伸、公共服务体系向农村辐射为重点，坚持以工促农、以城带乡的方针，推进人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中，加快形成“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新格局。
（一）加快郑汴新区城乡统筹改革发展试验区建设。启动郑汴新区城乡统筹改革发展试验区建设，推进中原城市群核心区城乡一体化进程。2009年上半年制定《郑汴新区城乡统筹改革发展试验区实施方案》并组织实施。加快体制机制创新步伐。
（二）深化城乡一体化试点。鼓励现有7个城乡一体化试点市继续探索专项改革，打破城乡二元结构，为整体工作提供经验和示范。
以上两项工作由省发展改革委会同省住房和城乡建设厅等有关部门负责。
当前，改革正处于攻坚阶段，深层次的改革涉及多方面、更复杂的利益调整，必须切实加强对改革工作的组织领导、统筹协调，确保各项改革任务顺利完成。
一是建立改革联席办公会议制度。建立河南省改革工作联席办公会议制度，省政府常务副省长为召集人，省直有关部门为成员单位，负责研究确定改革中的重大问题，协调有关事宜。联席办公会议下设办公室，办公室设在省发展改革委，负责组织协调综合性和跨部门、跨行业改革方案的制订、综合性改革试点的开展以及其他具体事宜。
二是建立改革通报制度。省政府确定的重大改革，牵头单位要按季度收集整理进展情况报省发展改革委，省发展改革委汇总后由省政府办公厅及时向社会通报。
三是狠抓重点改革工作的落实。各级、各部门要按照本意见抓紧研究制定具体的推进实施方案，切实加强对改革工作的领导，建立改革工作目标责任制，把改革任务落到实处。加强对改革工作的跟踪评价监测，及时发现和解决改革中出现的新情况、新问题，确保各项改革任务顺利完成。
河南省人民政府??
二○○九年四月三日