鞍山市人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见

鞍山市人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见
（鞍政发〔2015〕41号）
各县（市）区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门，各有关单位：
根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）和《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（辽委发〔2013〕27号）精神，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，统筹设计、分类施策、稳步推进，不断增强事业单位的生机与活力，满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求，为实现鞍山老工业基地全面振兴提供公益服务保障。
（二）基本原则。
坚持以人为本，通过提高公益服务水平，把满足新时期人民群众对公益服务的需求作为改革的出发点和落脚点。
坚持分类指导，根据不同类别事业单位的社会功能和发展方向，实施与其相适应的改革和管理。
坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，积极探索实践公益服务提供主体多元化和提供方式多样化。
坚持因地制宜，按照各地区社会事业发展的实际，制定改革政策和具体措施。
坚持统筹兼顾，注意与行业体制改革、行政管理体制改革等相衔接，把握改革节奏，积极稳妥实施，妥善处理改革发展稳定的关系。
（三）总体目标和阶段性目标。
到2020年，在全市建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益服务新格局。2015年年底前，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革取得成效，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。
二、主要内容
（一）科学划分现有事业单位类别。
按照社会功能把现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划为公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划为公益二类。
（二）推进承担行政职能事业单位改革。
1.依据国家有关法律法规和中央有关政策规定，完全或主要承担行政决策、行政执行和行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权的事业单位，可认定为承担行政职能的事业单位。机构名称、经费来源和人员管理方式等不作为依据。
2.承担行政职能的事业单位要逐步将行政职能划归行政机关，或转为行政机构。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简、统一、效能原则设置。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要根据重新明确的职能划分事业单位类别，职能任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。承担行政职能的事业单位转为行政机构后，人员已按规定转为公务员的，其原工伤人员的工伤保险待遇按原渠道解决，新发生的按照公务员工伤保险相关政策执行。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，可设置过渡期，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定执行。
3.结合深化行政管理体制改革、政府机构改革，统筹推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制改革和政府机构改革以及深化政府职能转变等调剂出来的空额逐步解决。
（三）推进从事生产经营活动事业单位改革。
1.所提供的产品和服务可由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位，可认定为从事生产经营活动的事业单位。
2.改革的方向是逐步转为企业、社会组织或重组、撤销。今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。要周密制定改革工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记、工商登记或社会组织登记，依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。
3.为平稳推进转制工作，可给予5年过渡期。在过渡期内，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准原则上不变，支付方式和待遇调整按国家、省和市有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家、省和市有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。在工伤保险方面，事业单位转为企业或社会组织后，应按照规定参加工伤保险，其原工伤人员符合《工伤保险条例》规定新发生的费用由工伤保险基金支付。转制前已享受抚恤待遇的工伤人员，转制后原待遇不变，从事业单位转制时预留资金中列支，待遇调整按照国家、省和市有关规定执行。
4.积极推行从事生产经营活动事业单位优化重组。鼓励职责任务较少、规模过小、人员编制过少、长期不开展工作等符合改革调整条件的事业单位进行合并重组，根据新的职责任务适当精简编制和领导职数，调整优化事业单位布局和结构。
（四）推进从事公益服务事业单位改革。
1.确保实现改革目的。面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位，可认定为从事公益服务的事业单位。要通过改革，强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分发挥广大工作人员的积极性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。
2.切实改革管理体制。按照政事分开的要求，理顺政府与事业单位的关系。各级行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规则、标准规范和监督指导等职责，进一步扩大事业单位在人、财、物等方面的权限，落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，要积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。
3.建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，要探索并逐步建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。
4.深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。
5.深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作，稳慎推进其他事业单位实施绩效工资工作。探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。
6.推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，基本养老金实行社会化发放。统筹考虑事业单位离退休人员养老保险待遇。研究建立和完善事业单位工作人员职业年金制度。
7.改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。
8.推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。完善政府非税收入管理制度，规范事业单位非税收入管理，事业单位依法依规取得的所有非税收入要全部上缴财政，实行收支两条线管理。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。
9.强化对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。
（五）构建公益服务新格局。
1.大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，加大公共财政对公益事业发展的支持力度，调整支出结构，加大投入力度，着力构建公共财政支持公益事业发展长效机制。引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。
2.强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村地区、部分欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体基本医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局。事业单位设置要打破部门所有、条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。
3.鼓励社会力量兴办公益事业。遵循公益服务社会化、均等化的发展方向，进一步完善促进公益事业发展的相关扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用。放宽准入领域，推进公平竞争，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，为社会资本投资创造良好环境，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格、职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务，吸纳全社会的力量投身公益事业。
三、保障措施
（一）加强组织领导。
1.提高认识，加强领导。分类推进事业单位改革是党中央、国务院从改革开放和社会主义现代化建设全局出发作出的重大战略决策和部署，各地区、各部门要从全局高度，充分认识改革的重大意义，总结宝贵经验，坚定不移地把这项改革推向深入。为加强对改革工作的领导，市委、市政府已成立鞍山市分类推进事业单位改革工作领导小组，负责领导全市分类推进事业单位改革工作，研究制定改革相关政策，协调改革工作中遇到的重大问题。领导小组下设办公室，具体工作由市机构编制部门承担。各县（市）区要成立领导小组及其办公室，健全工作机制，抓好改革的组织实施工作。
2.制定配套政策，落实责任。各相关部门要按照分类推进事业单位改革的统一部署，抓紧制定相关配套政策。市机构编制部门负责研究制定事业单位分类、承担行政职能事业单位改革、机构编制管理创新、建立法人治理结构的意见。市财政部门负责研究制定从事生产经营活动事业单位改革、财政政策、国有资产管理的意见。市人力资源和社会保障部门负责研究制定人事制度改革、收入分配制度改革、职业年金的意见。配套政策下发后，各部门要加强指导和监督，全程负责本部门制定的配套政策的贯彻落实工作，密切关注改革中出现的具体问题，并及时研究解决。各县（市）区要按照市政府的统一部署，结合本地区实际，制定分类推进事业单位改革的实施意见和配套政策，并指导监督和推动各项政策的落实。
3.明确实施步骤。各级党委、政府的直属事业单位在本级分类推进事业单位改革工作领导小组指导下，制定本单位及所属事业单位的改革方案；各级党委、政府工作部门所属的事业单位在主管部门指导下，制定本单位及所属事业单位的改革方案。各类事业单位的改革方案按程序报本级分类推进事业单位改革工作领导小组批准后组织实施。其中，承担行政职能事业单位名单要报上级机构编制部门备案。各级事业单位主管部门要按照分类推进事业单位改革的整体部署，制定所属事业单位改革方案，按程序报批后组织实施。
（二）积极稳妥推进。
1.稳妥实施。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合。情况复杂的地区和部门可在中央、省和市确定的时限内进行改革试点，总结经验，完善相关政策。条件成熟、基础较好的地区和部门，要继续加大改革力度，稳妥推进承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，在总结试点经验的基础上进一步提高从事公益服务事业单位的服务能力和水平。
各级教育、科技、卫生计生、文化广电新闻出版、勘察设计等部门要按照现行领导体制和政策规定，继续推进相关行业体制改革，同时注意与分类推进事业单位改革的衔接。
2.正确引导舆论。各地区、各部门要把握正确的舆论导向，加强宣传工作力度，合理引导社会预期，营造良好改革氛围。通过舆论宣传、政策解读、树立典型等方式，充分调动各方面积极性，争取各方面对改革的拥护，确保改革顺利推进，确保社会和谐稳定。
3.严肃工作纪律。严格执行中央、省、市关于分类推进事业单位改革的政策，确保各项改革政策落实到位，贯彻执行不走样。严格执行机构编制、组织人事、财政等各项规定，确保财政供养人员只减不增。严禁违规进人、严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违规提高干部职级待遇，严防以各种手段挤占、侵吞、转移国有资产，确保国有资产不流失。
鞍山市人民政府
2015年12月8日