首先应当明确，代表国家行使
土地征收权的行政主体是谁。
按照《土地管理法》第45条规定：
“征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
。
”同时第46条规定：
“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公开并组织实施。
被征收土地的所有权人，使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
”由此可见，土地征收行政主体可分为征地审批主体和征地实施主体。
征地审批主体，即行使征地审批权的是省级人民政府和国务院，而征地的实施主体，即具体组织实施征地行为主体的行政主体则是县级以上人民政府（一般为市、县级人民政府）。
对于征地行为的审批主体，即省级人民政府或者国务院能否作为被告提起行政诉讼，理论界存在争议。
一般认为，按照《行政复议法》第30条第2款规定，国务院和省级人民政府作出的征地决定属于终局裁决，不具有可诉性，即不能以征地行为的审批主体国务院或者省级人民政府为被告提起行政诉讼。
不过，这一争议的实践意义不大，因为实践中对征地行为本身，即征地审批行为提起行政诉讼的几乎没有。
实践中因征地而引发的行政诉讼，其诉讼请求大多数是针对未经审批，违法征地，占地，或者补偿安置不合理，非法强迁等。
对于此类行政行为，应当以具体实施单位为被告。
需要注意的是，有时具体实施征地、占地、进行补偿安置、强制拆迁的单位并非法定征地实施主体，比如有些地方以土地管理局，土地储备中心的名义发布征地公告，与农村集体经济组织签订征地补偿安置协议、实施强迁等。
此时若提起行政诉讼，应以这些机关的上级，一般为市、县级人民政府作为被告。
