程XX不服铜陵市狮子山区行政执法局行政处罚一案判决书

原告：程XX，男。

委托代理人张X，北京在明律师事务所律师。

委托代理人李XX，北京在明律师事务所律师。

被告：铜陵市狮子山区城市管理XX，住所地铜陵市。

法定代表人黄XX，该局局长。

委托代理人黄世亮，安徽众佳律师事务所律师。

原告程XX不服铜陵市狮子山区城市管理XX（下称执法局）狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》，于2014年2月11日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因程XX与吴XX均因同样的事实不服被告执法局作出的具体行政行为，两人分别向本院起诉，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条第（二）项的规定，本院依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭对两案进行合并审理。原告程XX、吴XX及其委托代理人张X、李XX、被告执法局的委托代理人黄世亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告执法局于2013年9月4日对原告程XX作出狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》，该决定书的内容如下：经查，你（单位）在铜芜路南侧立新段福景XX对面建设的180平方米建筑物，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到决定书之日起3日内自行拆除。逾期不拆除的，我局将依法拆除，拆除费用由你（单位）承担。

被告于2014年2月18日及3月11日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、法人身份证明书，证明被告主体适格。2、违章建筑房屋相片，证明原告违法建设的客观存在。3、狮城法立案字（2013）第7号立案审批表。证明原告房屋违法，被告对其立案。4、狮城法案审字（2013）第6号案件处理审批表。证明原告的房屋被认定为违法建设后，已下发《限期拆除决定书》，原告逾期未拆除，请求相关部门强拆。5、改字（2013）第131号责令改正通知书，证明被告对原告违法建设的认定符合法定程序。6、狮城法限拆字（2013）第05号《限期拆除决定书》，证明被告对原告违法建设的拆除符合法定程序，书面告知了其相应的权利与义务。7、送达回执，证明被告针对原告违法建设的限期拆除决定书、责令改正通知书依法进行了送达。8、张贴照片，证明原告拒收相关材料，被告对其留置送达，程序合法。9、建设用地规划许可证、房产证、国有土地使用权证，证明原告依法建筑的范围。10、执法局检查、勘验笔录，证明原告违章建筑平面位置及范围，说明被告具体行政行为程序合法。另提供程XX谈话笔录一份，证明被告履行了相关程序，原告拒绝配合签字。

被告提供的职权依据和法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《立法法》第八十三条，《中华人民共和国行政强制法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《铜陵市违法建设认定处理办法》第八条、第十二条。以上证据、依据，被告用以证明其具有合法的行政权限，作出的《限期拆除决定书》程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。

原告程XX诉称：原告位于狮子山区西湖XX房屋用于商业经营，并拥有合法的国有土地使用权证和房产证，经营证照齐全。2013年9月4日，原告在家里的大门上发现被告作出的狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》。2013年10月13日，原告向铜陵市城市管理行政执法局申请行政复议。2014年1月16日，该局维持了该行政行为。原告认为被告作出的《限期拆除决定书》违反法定程序和实体规定，且送达方式严重违法，请求撤销。

原告程XX向本院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告的身份。2、狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》，证明被告的具体行政行为。3、铜城复决字（2014）第1号行政复议决定书。4、房产证、国有土地使用权证、铜陵（县）（2002）铜土建字第09号建设用地批准书、狮用地规字第XXX号铜陵市建设用地规划许可证，证明原告所有的建筑行为都是发生在已经取得的相关证件的范围内，原告的行为不存在严重影响城市规划。房产证不包括被告认定的180㎡的建筑，但在国有土地使用权证及建设用地规划许可证范围内。5、狮城法限拆字（2013）第05号《限期拆除决定书》，该证据是被告向法院举证提交的，该份《限期拆除决定书》认定程XX违法建设面积为150㎡，与原告提交06号《限期拆除决定书》载明的面积不符，证明被告认定事实不清。

以上证据原告用以证明其起诉符合法定条件，被告作出的《限期拆除决定书》事实不清，缺乏事实和法律依据，且程序严重违法。

被告执法局辩称：程XX虽然提供了国有土地使用权证、房产证，但经核实，其后院中另一建筑物并未办理建设工程规划许可证及房屋产权证，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《铜陵市违法建设认定办法》的相关规定，该建筑物为违法建设，被告作出的限期拆除决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。

经庭审质证，原告对被告提供的证据1真实性无异议，但认为不能证明主体资格；对证据2真实性、合法性有异议，影像资料的证据应该附有制作人、制作时间，并提交该证据的原始载体，故该证据不具备法定形式，且该照片只能证明房屋的存在，对该房屋的建设时间、建设人等相关事实，不能证明，无法证明该照片上的建筑为违法建筑；对证据3、4、8等，认为被告作为行政机关向人民法院提交证据的时间是有限制的，上述证据逾期提交，根据《最高人民法院》第二项，不能作为认定事实的证据；对证据5的真实性无异议，但对其合法性有异议，原告的房屋于2002年建造，非违法建设，《中华人民共和国城乡规划法》2008年出台，按照法不溯及既往的原则，该法不能作为本案的处罚依据；对证据6的真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，认为该决定书认定事实、适用法律均错误，超过法定的处罚时效，且程序违法，缺乏事实依据；对证据7内容真实性、合法性均有异议，本案采取留置送达方式，应当有两名以上的基层组织工作人员进行见证，但送达回执上无见证人员的签字；本案不符合留置送达的前提条件，不存在原告拒绝签收，采用留置送达违法；且送达人身份情况不明，有无执法人的资格，无从体现。故不能证明被告送达法律文书的行为合法；对证据8真实性、合法性、关联性均有异议。照片的拍摄时间和地点、何人拍摄均不清楚，与本案的其他证据是否一致也不清楚；原告并没有失踪，本案不符合公告送达的条件，张贴到墙上，原告不一定能接收到法律文书，不能证明被告将文书送达给原告；对证据9，佐证原告建设的房屋取得了相关审批手续，特别是原告取得了建设用地批准书，原告所有的建设行为都是在批准的范围内建设，不存在影响城市规划，不符合限期拆除的法定条件。对证据10，该举证期限已过，视为没有该证据，且该证据真实性、合法性也有异议，该笔录没有原告的签字确认，当庭未能提供原件，不能证明被告行政行为合法。综上：1、原告不存在违法建设的实施，原告所有的建设行为都是在已经取得的土地使用范围内建设的，而且已经取得了建设用地规划许可证。2、被告认定事实不清，违法建设行为的建设人、建设时间、建设地点以及违法建设的面积均没有充分的证据证实，很多关键的事实因素没有认定。3、原告建设的行为没有影响城市规划，被告作出具体行政行为的前提，就是原告的行为严重影响规划，被告没有提出证据证明原告的行为严重影响规划。4、被告作出限期决定书的程序违法，未履行立案、审批、现场检查勘验和调查程序，作出处罚前也未告知原告申辩和申请听证的权利，导致本案的事实认定不清和错误。5、被告作出的处罚适用法律错误，原告的所有行为发生在2008年以前，不应该适用《中华人民共和国城乡规划法》。6、《中华人民共和国行政处罚法》规定，处罚时效为2年，原告的建设行为早就超过了处罚时效。另被告提交的程XX谈话笔录已经过了举证期限，原告当庭否认有人找他谈话，该笔录无见证人签字，对其合法性、关联性和证明目的都不认可。故被告提供上述的证据不能达到证明其行政行为合法的目的。

被告对原告提供的证据1无异议；对证据2予以认可，原告补充提交的证据5，该限期拆除决定书已被撤销，以第6号为准；对证据3无异议；对证据4真实性、合法性没有异议，但认为无关联性，原告的房产证上有平面图，合法建筑约定的非常清楚，超出平面图之外的建筑都是违法建筑。被告认定的180㎡，不在平面图内。

经核实，原告、被告提供的证据复印件均与原件无异。本院结合原、被告对双方证据的质证意见，对证据作如下确认：对于被告证据1-10、原告提供证据1-5，对上述证据的真实性本院予以确认。

经审理查明，原告位于狮子山区西湖XX国有土地上部分房产未取得建筑工程规划许可证及房屋产权证。2013年9月4日，被告作出狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》，并留置送达给原告。原告不服该决定书，于2013年10月13日向铜陵市城市管理行政执法局申请行政复议。该局于2014年1月16日，以铜城复决字（2014）第1号行政复议决定书维持了该行政行为。原告认为被告在作出《限期拆除决定书》的过程中违反法定程序和实体规定，行政行为违法，诉至本院。到诉讼时，该建筑物尚未拆除。

通过案件开庭中原、被告的举证、质证、辩论和综合质辩意见，本院作如下评判：

（一）关于被告的执法主体资格，依据国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神、《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定“城市管理领域实行相对集中行政处罚权范围包括市容和环境卫生管理、市政公用事业管理、城市规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权”，第三条规定“铜陵市城市管理行政执法局是本市行使相对集中行政处罚权的行政机关，具体负责本办法的组织实施。铜官山区、狮子山区和郊区城市管理行政执法局在法律、法规和规章规定的职权范围内，行使行政处罚权。”依据该规定，执法局具有相关行政执法的功能，具备作出《限期拆除决定书》的主体资格与权限。

（二）关于被告认定程XX的房屋系违章建筑事实是否清楚问题。根据被告提交的证据，原告的违章建筑结构、面积、建设时间等基本事实不清，其提供的证据，与原告所诉具体行政行为不是一个行为，不足以认定原告院内所建筑的房屋为违章建筑，违章事实不清，证据不足。

（三）被告逾期提交证据是否合法的问题。原告向本院提起行政诉讼的目的是要求撤销被告作出的狮城法限拆字（2013）第06号限期拆除决定书。作为行政机关的被告接到诉状后，应当在法定期限内向法院提交证据。被告应诉后，在法定期限内仅提交部分材料，未申请延期举证，对案件立案、审批材料、调查、检查、勘验笔录等证据均超出法定期限提交且无正当理由，违反《最高人民法院》第一条第二款的规定，对逾期提交的证据视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

（四）关于本案是否超出法定时效及是否适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的问题。因违章建筑是一种典型的继续违法状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第二款的规定，对有连续或者继续状态的违法行为，从行为终了之日起计算。原告的违法建筑存在多年，期间一直未取得工程规划许可证，属于违法行为的继续状态，处罚时效应当自终了之日起计算，行为终了之日即是最后违法行为的发生之日，故应当对违法行为进行处罚。本案是行政机关发现建筑物违法并立案查处，原告的违法行为既然处于继续状态，违法行为终了之日即是最后违法行为的发生之日，故当然适用《中华人民共和国城乡规划法》。

（五）关于原告违章建筑是否可以补办手续及是否影响规划的问题。

本案原告院内建筑未取得建设工程规划许可证，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定，该建筑采取改正措施可以消除影响，无法采取改正措施消除影响才可以限期拆除。本案中，被告未能提供原告违章建筑不能采取补办手续及无法采取改正措施消除对规划产生影响的证据，故被告作出《限期拆除决定书》的依据不足。

（六）关于被告行政程序是否合法的问题。行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政机关在作出具体行政行为过程中应树立正当程序观念，本案被告在作出具体行政行为过程中未严格履行立案、调查取证、告知当事人陈述、申辩、听证等权利及行政文书依法送达等程序，导致本案事实不清、证据不足，故被告执法程序存在不当。

综合上述评判意见，本院认为，被告作出的《限期拆除决定书》程序违法，事实不清，证据不足，应予撤销。对原告关于此节部分意见予以采纳。被告应对原告违章建设一事依法调查，查明事实后，按法定程序重新作出具体行政行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目规定，判决如下：

一、撤销执法局对程XX作出的狮城法限拆字（2013）第06号《限期拆除决定书》。

二、执法局重新作出具体行政行为。

案件受理费人民币50元，由被告执法局负担。

审　判　长　　吴　群

审　判　员　　姜盛春

人民陪审员　　伍XX

书　记　员　　陈　茜

附相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条――人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

1、主要证据不足的；……

3、违反法定程序的；……