XX公司与福州市市场监督管理局行政复议一审行政判决书

　　福建省福州市仓山区人民法院行政判决书

　　(2018)闽0104行初509号

　　原告XXX福建)集团有限公司，住所地福建省罗源县松山镇江滨北XX。

　　法定代表人陈XX，执行董事。

　　诉讼代理人李XX，福建XX律师。

　　被告福州市市场监督管理局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号东XX。

　　法定代表人陈XX，局长。

　　出庭负责人薛X，副调研员。

　　诉讼代理人张XX，曾XX，该局工作人员。

　　第三人长乐XX公司，住所地福建省长乐市鹤上镇云XX。

　　法定代表人林X，董事长。

　　诉讼代理人徐X、戴XX(实习)，北京XX律师。

　　原告XXX福建)集团有限公司诉被告福州市市场监督管理局行政复议一案，本院于2018年12月3日受理后，依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭进行审理。原告诉讼代理人李XX，被告福州市市场监督管理局出庭负责人薛X、诉讼代理人张XX、曾XX，第三人长乐XX公司诉讼代理人徐X、戴XX到庭参加诉讼。

　　原告诉状所列“第三人福州市长乐区市场监督管理局”，经查，系本案复议决定所涉的原行政行为的作出机关，根据法律规定，复议决定改变原行政行为的，复议机关为被告。福州市长乐区市场监督管理局作为受行政复议监督的下级行政机关不应列为本案当事人，本院予以纠正。本案现已审理终结。

　　被告于2018年10月30日作出榕市场监管复字〔2018〕60号《行政复议决定书》，主要内容为：本案所涉相关事实经由福建省长乐区人民法院审理，审理过程中经司法鉴定，案涉登记申请材料中加盖的“XXX福建)集团有限公司”公章印文与XXX福建)集团有限公司在工商行政管理部门备案的公章印文不相符，法定代表人“陈XX”的签名与陈XX本人的签名不相符，法院认为案件涉嫌经济犯罪，移送公安机关处理。鉴于法院民事审理中对案涉股权变更行为是否有效未做认定，公安机关对案涉相关行为的定性及后续处理尚不明确，转让股权的真实情况不明确，福州市长乐区市场监督管理局在未查明案涉变更登记是否属于提交虚假材料骗取登记情节严重情形的情况下，仅依据法院《民事裁定书》中相关鉴定意见认定违法事实，属事实不清;福州市长乐区市场监督管理局同时作出责令改正、罚款、撤销变更登记违反了《中华人民共和国公司法》第一百九十八条的规定，属适用法律错误，且撤销登记不属于行政处罚罚种。综上所述，福州市长乐区市场监督管理局行政行为认定事实不清、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，决定撤销福州市长乐区市场监督管理局2018年6月5日作出的长市场监管行罚字〔2018〕107号《行政处罚决定书》，责令福州市长乐区市场监督管理局依法重新作出处理。

　　原告诉称，其于2016年发现名下所持第三人长乐XX公司25%股权在2015年时被人以提供虚假材料骗取工商变更登记的方式转至林X名下，遂向福州市长乐区市场监督管理局投诉并申请调查。福州市长乐区市场监督管理局于2018年6月5日作出《行政处罚决定书》，认定长乐XX公司构成提交虚假材料取得公司登记，并给予行政处罚。后长乐XX公司不服，申请复议，被告在复议期间，未将原告列为行政复议第三人，迳行作出本案被诉行政复议决定书，撤销原处罚决定违法。原告认为，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对利害关系人不利的行政行为之前，应当告知利害关系人并听取其意见，给予其陈述和申辩的机会。原告系原行政行为的利害关系人，被告审理未将原告列为第三人违反法定程序。另外，该行政复议决定适用法律、法规错误。在法院生效民事裁定已认定文件加盖的公章印文与原告备案公章不一致的情况下，应当适用《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定，认定长乐XX公司存在“提交虚假材料取得公司登记”的行为并给予行政处罚。原告诉请：1、撤销被告福州市市场监督管理局作出的榕市场监管复字〔2018〕60号《行政复议决定书》;2、责令福州市市场监督管理局重新作出行政复议决定。

　　原告提交如下证据：

　　A1、长市场监管行罚字〔2018〕107号《行政处罚决定书》，证明福州市长乐区市场监督管理局作出原行政行为，同时证明原行政行为系原告向其投诉并申请调查引起，原告系利害关系人;

　　A2、榕市场监管复字〔2018〕60号《行政复议决定书》，证明被告作出复议决定撤销原行政行为，该复议决定对作为利害关系人的原告不利，被告在审理复议案件过程中没有将作为利害关系人的原告列为复议第三人;

　　A3、《关于XXX福建)集团有限公司请求告知长乐XX公司就股权变更事宜的答复意见书》，证明福州市长乐区市场监督管理行政执法大队将复议结果告知本案原告;

　　A4、(2017)闽0182民初252号，证明福建省长乐区人民法院民事裁定已根据司法鉴定结果，认定股权转让过程中提交给福州市长乐区市场监督管理局文件上“XXX福建)集团有限公司”公章印文与备案公章印文不符、法定代表人“陈XX”的签名与陈XX本人签名不符，并认定有经济犯罪嫌疑移送公安机关处理;

　　A5、西南政法大学司法鉴定中心司法鉴定意见书[2017]鉴字第4538号、[2017]鉴字第4540号，证明两份鉴定书司法鉴定结果，认定股权转让过程中提交给福州市长乐区市场监督管理局文件上“XXX福建)集团有限公司”公章印文与备案公章印文不符、法定代表人“陈XX”的签名与陈XX本人签名不符。

　　被告辩称，1、原告并非行政处罚的相对人，被告作出的行政复议决定并未涉及长乐XX公司股权归属的认定，对原告的权利义务不产生实际影响。本案原告不是适格原告，不符合行政案件受理条件，依法应当驳回原告起诉。2、被告在行政复议过程中未列原告为第三人不违反《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的程序规定。被告是否通知公民、法人或者其他组织作为第三人参加行政复议，并非行政复议中的法定程序要求，被告作为复议机关有权根据案情进行裁量。原告作为原行政处罚案件的投诉举报人，其意见与要求已在原行政处罚案件中得到充分体现，是否列为行政复议的第三人不影响复议机关对案件的审查。3、被告作为复议机关，已经按照法定程序向行政相对人长乐XX公司、福州市长乐区市场监督管理局送达复议申请受理、答复通知，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。4、被告作为复议机关，结合案件查明事实，认定福州市长乐区市场监督管理局作出的行政处罚事实不清、证据不足，适用法律错误，复议决定撤销并责令其重新作出处理，符合事实和法律规定。请求法院依法驳回原告的起诉。

　　被告提交如下证据：

　　B1、行政复议申请书、委托材料、证据材料，证明第三人长乐XX公司于2018年8月6日向被告提交复议申请，要求被告撤销长市场监管行罚字〔2018〕107号行政处罚决定书;

　　B2、行政复议受理案件通知书、寄件凭证(XB483XXXX9235)、跟踪单;

　　B3、行政复议答复通知书、寄件凭证(XB483XXXX1135)、跟踪单;

　　证据B2-B3共同证明被告于2018年8月9日告知第三人长乐XX公司复议申请受理情况，并通知福州市长乐区市场监督管理局答复的情况;

　　B4、代理意见、听证申请书，证明第三人长乐XX公司代理人针对长市场监管行罚字〔2018〕107号行政处罚决定存在认定事实、程序等问题提出意见;

　　B5、复议答复书、委托手续及证据材料，证明福州市长乐区市场监督管理局针对第三人长乐XX公司复议请求提出相应答复意见，并提交相应证据;

　　B6、延期审理通知书、寄件凭证(XB483XXXX4635、XB483XXXX8935)、跟踪单,证明被告经审理认为本案情况复杂，决定延期审理至2018年11月3日;

　　B7、行政复议决定书(榕市场监管复字〔2018〕60号)、寄件凭证(XB490XXXX9435、XB490XXXX3235)、跟踪单，证明被告根据查明的情况，依法于2018年10月19日作出复议决定，并送达第三人长乐XX公司。

　　被告提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项。

　　第三人长乐XX公司陈述，1、本案原告并非复议决定的利害关系人，根据法律规定，即使原告是复议决定利害关系人，系可以列为第三人，不是必须，被告符合法定程序。2、是否将原告列为行政复议第三人不影响行政复议审查结果。3、原告诉求所依据的国发(2004)10号《全面推进依法行政实施纲要》仅是国务院办公厅印发的政策性文件，而非法律法规，不得以此作为请求的法律依据;4、被告的复议决定正确，福州市长乐区市场监督管理局作出的处罚事实认定不清，并处处罚错误;5、长乐XX公司不存在虚假材料骗取工商变更登记的行为，被告的行政复议决定系基于事实作出的。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　第三人长乐XX公司提交如下证据：

　　C1、(2017)闽0182民初252号民事裁定书;

　　C2、听证报告;

　　C3、闽澄司[2016]文鉴字第116、121号《文书司法鉴定意见书》;

　　证据C1-C3共同证明1、民事裁判并未直接认定案涉股权变更登记中所用材料是虚假的，而是认定涉嫌伪造，有经济犯罪的嫌疑;2、福州市长乐区市场监督管理局在听证程序中认定，案涉印章不具有唯一性，存在多枚印章，案涉股权变更登记中所用材料并非为虚假材料;3、原告在其工商内档中的印章与案涉股权变更登记材料中加盖的印章一致，被诉行政复议决定系基于事实作出的;

　　C4、《股权转让合同》、《股权转让协议》(2015年1月19日);

　　C5、《股权转让合同》、《股权转让协议》(2015年1月28日);

　　C6、XXX;

　　证据C4-C6共同证明案涉股权已达成股东间的股权转让，并已根据合同约定履行合同义务，不存在以虚假材料骗取工商变更登记的行为。

　　各方质证意见如下：

　　(一)关于原告的证据

　　被告对证据A1-A5真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，不能证明原告是本案利害关系人。

　　第三人长乐XX公司对证据A1-A5真实性、合法性、关联性无异议，证据A1-A2证明对象有异议，原告不是利害关系人;A4证明对象与法院文书内容不相符;A5原告的证明对象与鉴定书内容不符。

　　关于被告的证据

　　原告对证据B1-B7真实性、合法性、关联性无异议，但认为被告复议结论错误，复议程序违法，未将原告列为第三人参加复议，其他复议程序无异议。

　　第三人长乐XX公司对被告证据均无异议。

　　(三)关于第三人长乐XX公司的证据

　　原告对证据C1-C3真实性、合法性、关联性无异议,但认为不能证明待证事实;C4-C5真实性、合法性有异议，股权转让协议不真实;证据C6真实性无异议，但原告未收到款项。

　　被告对第三人的证据均无异议。

　　本院分析认为，原、被告证据及第三人长乐XX公司证据C1-C3、C6真实性无争议，能够证明本案的相关事实。第三人长乐XX公司的证据C4-C5真实性存在争议，但并非本案审查对象，不予认定。

　　根据本案有效证据和当事人的庭审陈述，本院确认如下法律事实：

　　福州市长乐区市场监督管理局于2018年6月5日根据原告的申请对第三人长乐XX公司作出长市场监管行罚字〔2018〕107号《行政处罚决定书》，于2018年6月8日送达第三人长乐XX公司。第三人长乐XX公司不服，于2018年8月6日向被告提出行政复议申请。被告于2018年8月9日立案受理后，当日向福州市长乐区市场监督管理局作出《行政复议答复通知书》。福州市长乐区市场监督管理局于2018年8月20日向被告提交复议答复书及相关证据材料。经调查，被告于2018年10月30日作出榕市场监管复字〔2018〕60号《行政复议决定书》(主要内容前文已述)，于2018年11月2日送达福州市长乐区市场监督管理局和长乐XX公司。2018年11月6日，福州市长乐区市场监督管理局作出《关于XXX福建)集团有限公司请求告知长乐XX公司就股权变更事宜的答复意见书》将复议结果告知原告。原告对复议结果持有异议，诉至本院。

　　本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告福州市市场监督管理局作为福州市长乐区市场监督管理局的上一级主管部门，有权依申请对福州市长乐区市场监督管理局的行政处罚行为进行复议审查。原告虽非行政复议的申请人，但鉴于复议的审查对象(行政处罚)系依据原告投诉启动、行政处罚与原告有利害关系，且原行政机关在复议决定作出后亦向原告告知复议结果，所以本院认为原告对该复议结果存在利害关系，有权提起本案诉讼。

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”该条款规定了行政执法程序中的刑事优先原则。在本案中，福州市长乐区市场监督管理局在调查期间，法院已作出生效民事裁定，认为本案涉及的股权转让有经济犯罪嫌疑，且原告及第三人长乐XX公司庭审中亦确认该案已移送公安机关侦查，在刑事侦查机关对案件尚未定性的情况下，行政机关不应先行作出行政处罚。被告复议决定处理结果并无不当。

　　关于复议期间是否需要追加原告作为第三人问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”该条款规定在复议阶段相关利害关系人是“可以”追加，而不是必须追加。复议机关可根据个案自行判断。本案因涉嫌犯罪的情形并未定性，复议机关未对原行政处罚认定的事实部分进行实质性审查，且复议结果是要求原行政机关重新作出处理，未将原告列为复议程序第三人并不影响复议程序的进行。

　　综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告的诉请缺乏依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告XXX福建)集团有限公司的诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告XXX福建)集团有限公司负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。

　　审　判　长　　孙志高

　　人民陪审员　　刘瑞旺

　　人民陪审员　　陈新燕

　　二〇一九年四月三十日

　　法 官助 理 林 璐

　　书 记 员 陈XX