罗XX、颜XX等与福建省住房和城乡建设厅行政复议一审行政判决书

原告暨诉讼代表人姜X，男，1972年3月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区湖滨南XX。

原告暨诉讼代表人蒋XX，男，1970年3月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区湖滨南XX。

原告罗XX，男，1972年2月2日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告颜XX，女，1973年11月18日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告林XX，男，1971年4月6日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告王XX，男，1979年1月8日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告杨XX，女，1950年2月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告林XX，女，1976年3月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告庄XX，女，1976年7月21日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告林XX，女，1970年5月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告欧XX，女，1966年1月13日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

原告曾XX，男，1962年12月26日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

上述12名原告共同委托代理人尹XX、李小乐，北京XX律师。

原告于XX，女，1936年9月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。

委托代理人尹XX，北京XX律师。

被告福建省住房和城乡建设厅，住所地福州市鼓楼区北XX。

法定代表人龚XX，厅长。

委托代理人王X，男，福建省住房和城乡和建设厅副厅长。

委托代理人郝XX，上海XX律师。

原告姜X等8人、原告欧XX等3人不服被告福建省住房和城乡建设厅住房和城乡建设行政复议决定，分别于2015年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2015年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。鉴于原告欧XX等3人所诉的XXX（2014）141号《行政复议决定书》，与本院此前受理的原告姜X等8人不服被告福建省住房和城乡建设厅行政复议决定一案系同一具体行政行为，故合并到原告姜X等8人诉被告福建省住房和城乡建设厅行政复议决定一案中审理。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。

被告福建省住房和城乡建设厅于2014年12月20日作出XXX（2014）141号《行政复议决定书》，认为：被申请人厦门市XX作为厦门市规划主管部门，根据厦门市XX公司申请，对厦门市轨道XX一期工程项目经规划审查后出具《规划意见函》符合《城乡规划法》第三十六条规定。申请人欧XX等13人认为被申请人作出的《规划意见函》违法，请求撤销该《规划意见函》的主张不能成立，本厅不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本厅决定：维持被申请人核发的厦规函（2012）268号《轨道交通1号线一期工程规划意见的函》。

原告姜X等13人诉称，原告在福建省厦门市思明区湖滨南XX皆拥有合法产权的房屋。厦门市思明区人民政府称因轨道交通1号线建设项目需要，提出对原告的房屋进行征收。原告在与厦门市规划局的行政诉讼中，通过举证质证得知厦门市规划局于2012年7月17日作出厦规函（2012）268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》，并且将该规划函作为整个项目的选址意见书来使用，该规划意见范围涉及了申请人房屋所在地段。原告不服厦门市规划局作出上述规划许可的具体行政行为，依法向被告提起了行政复议，被告作为复议机关受理之后未经认真审查，于2014年12月20日作出了XXX（2014）141号《行政复议决定书》，错误地维持了厦规函（2012）268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》。原告认为，原告的复议请求十分明确，即：“依法确认被申请人以厦规函（2012）268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》作为选址意见书的行为违法，并撤销该复函。”被告却错误地认为原告的申请仅仅是针对该规划意见函本身的违法所提起的复议。事实上，根据我国《城乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”之规定，本案厦门市轨道XX一期工程用地均为划拨方式用地，厦门市规划局应当依法核发选址意见书，而不能以所谓的“规划意见的函”来代替法定的选址意见书。由此可见，被告作为复议机关对原告的复议请求进行了刻意的曲解，从而作出了错误的行政复议决定。综上，被告所作出的行政复议决定并不是针对原告所申请的复议请求而作出的复议决定，为了维护原告的合法权益，特诉请：1、依法撤销被告作出XXX（2014）141号《行政复议决定书》，责令其重新作出行政复议决定；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、原告向被告提交的《行政复议申请书》，证明原告是复议申请人，对本案具有诉讼主体资格，原告的复议请求明确，即要求确认厦门市规划局以厦规函（2012）268号函替代选址意见书违法；2、被告作出XXX（2014）141号《行政复议决定书》、邮寄信封复印件，证明被告作为复议机关是本案的适格的被告，被告的复议决定书中对原告的复议请求作出了变更，侵犯了原告的合法权益，且事实认定及法律适用错误，因此应当撤销，原告收到复议决定书的时候，在法定期限内提起诉讼；3、原告在另案诉厦门市规划局案件中，由厦门市规划局在诉讼中向法院提供的证据目录复印件，证明原告从该案件中获知厦门市规划局是以规划意见函来代替选址意见书进行使用的行为；4、厦规函（2012）268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》，证明规划函的形式并不是选址意见书，因为住建部2007年建规（2007）289号文件对选址意见书的形式有统一要求，该规划意见函是以文件的形式出现的，与法定证书形式不符。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。本案被告福建省住房和城乡建设厅作出的XXX（2014）141号行政复议决定维持被申请人厦门市规划局核发的厦规函（2012）268号《轨道交通1号线一期工程规划意见的函》，本案原告以复议机关为被告提起诉讼，属于所诉主体错误。原告以复议机关变更其诉讼请求为由起诉复议机关缺乏依据。更何况本案原告的复议申请涉及的具体行政行为只有厦门市规划局作出的厦规函（2012）268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》，该函的使用行为与该函本身的合法性并不具有关联性，故原告的起诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴于本案被告的复议决定不存在改变原具体行政行为的情形，故原告的起诉应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第（三）项、第（十一）项之规定，裁定如下：

驳回原告姜X、蒋XX、罗XX、颜XX、林XX、王XX、杨XX、林XX、庄XX、林XX、欧XX、曾XX、于XX的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。

审　判　长　　谢XX

人民陪审员　　杨XX

人民陪审员　　史XX

书　记　员　　林XX

附录：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

……

2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第七条复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：

（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；

（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；

（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：

（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；

（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；

（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；

（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；

（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；

（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；

（八）起诉人重复起诉的；

（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；

（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；

（十一）起诉不具备其他法定要件的。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。