签订征收协议，领取补偿款后，限期不自行清除地上青苗的，行政机关强制清除的行为不违法。

    湖南省湘潭市雨湖区人民法院

    行政判决书

    （2019）湘0302行初538号

    原告王XX，男，1967年8月19日出生，汉族，湘潭县人，现住湘潭湘潭县。

    被告湘潭县自然资源局，住所地:湘潭县易XX贵竹北路东XX。

    法定代表人王XX，局长。

    第三人湘潭天易示范区管理委员会，住所地：湖南省湘潭市湘潭县易XX天易大道。

    法定代表人谭XX，常务副主任。

    原告王XX诉被告湘潭县自然资源局、第三人湘潭天易示范区管理委员会确认强制清除行为违法一案，原告于2018年9月14日，以原湘潭县国土资源局为被告、湘潭天易示范区管理委员会为第三人，向湘潭县人民法院提起行政诉讼。2019年2月25日，湘潭县人民法院以原告承包的土地属集体所有，王XX不是被告强制清除行为的行政相对人，也不是利害关系人为由，作出(2018)湘0321行初77号行政裁定：驳回原告的起诉。原告不服一审裁定,向湘潭市中级人民法院提出上诉，湘潭市中级人民法院经审理后认为，一审裁定以原告不是腾地行为的行政相对人，也不是利害关系人为由驳回起诉，事实不清，证据不足，作出(2019)湘03行终88号行政裁定：一撤销湘潭县人民法院(2018)湘0321行初77号行政裁定；二、指定湘潭市雨湖区人民法院继续审理本案。本院受理后，依法通知被告及第三人应诉，并依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

    原告王XX诉称：王XX、王XX系父子关系，湖南省湘潭县XX××（××）XX组村民。原告在青光村XX组享有集体为其分配的家庭承包地、自留山林地、菜地、水塘以及宅基地，且持有《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用证》、《自留山使用证》。2017年湘潭县XX因“湘潭县汽车座椅生产基地建设项目”对湘潭县易XX青光村XX组土地组织实施征收，被告湘潭县国土资源局以及其委托的湘潭县征地拆迁事务所具体承办相关征迁工作，第三人湘潭天易示范区管理委员会相关机构亦参与其中。原告3.6亩基本农田、2.37亩菜地、4亩水塘被纳入了事实征收范围。2017年10月8日开始,被告湘潭县国土资源局、第三人湘潭天易示范区管理委员会（资源管理部），将原告3.6亩基本农田、2.37亩菜地、4亩水塘进行了腾退和占用。原告认为被告组织实施的腾地行为违法,理由简要如下:一、无合法有效文件证明原告3.6亩基本农田、2.37亩菜地、4亩水塘被纳入征地批复范围，尤其原告3.6亩耕地属于基本农田（农村土地承包经营权证书上有“基本农田”的记载）依法只有国务院才有征地批准权。二、未听取农村集体经济组织和农民意见，未依法组织听证，未进行“两公告一登记”，未进行征地调查结果确认等合法征地程序。三、未按照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》所规定的法律程序依法实施腾地行为。原告认为被告的上述行为违法，遂诉至本院，请求：一、确认被告就原告位于湘潭县XX××3.6亩基本农田、2.37亩菜地、4亩水塘组织实施的腾地行为违法；二、诉讼费由被告承担。

    被告湘潭县自然资源局辩称：一、根据《易俗河镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）所示，涉案宗地内没有基本农田，原告所诉不实。被告将土地征收的各项补偿款足额支付到原告所在的集体经济组织（XX组）后，依据湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》、湘潭县XX潭县政公［2017］14号《征收土地公告》，有权对涉案宗地实施清理、平整、腾地，其程序合法。二、原告所诉基本农田、菜地、水塘早在2013年已全部征收，被告对原告所在组土地集体依法进行了补偿，针对被征收的土地补偿、青苗补偿、设施补偿等各项补偿费已足额支付到原告所在集体经济组织，同时原告也参加了本集体经济组织对该补偿款的分配，被告因用地需要实施腾地、清理、平整合法。原告所诉的基本农田、菜地、水塘在湘潭县XX××（××）XX组境内。2012年9月13日，因建设创新创业基地用地，被告下属湘潭县征地拆迁事务所与XX组签订了《土地征收协议书》，征收了XX组38.56亩土地，支付土地补偿、青苗补偿、设施补偿等征收补偿款合计XXX.00元，原告家部分承包地在此次征收范围内，原告之父王XX（已故）获得补偿款16951元，原告王XX获得补偿款50853元，XX组交出了被征收土地。2013年因建设湘潭芙蓉大道XX至飞龙桥段公路工程项目，项目用地贯穿XX组，道路修通后将导致该组剩余的土地不便耕种经营，当时县征地拆迁事务所根据XX组的强烈要求及实际情况，对XX组的土地实施了一次性全部征收，共征收原告所在组土地271.73亩，原告家第一次未征收的承包地、水塘、菜地及自留山全部包含在第二次征收的范围内，县征地拆迁事务所支付XX组土地补偿、青苗补偿、设施补偿等征收补偿款157XXXX0521元，原告王XX家获得补偿款511236元，XX组交出了被征收土地。原告对两次征收并无异议。故2017年被告因用地需要对已经征收为国有的土地实施腾地、清理、平整合法。三、原告不是被征收土地清表行政行为的行政相对人或利害关系人，与本案无关。原告所在组集体的土地于2012年因建设创新创业基地用地被部分征收，于2013年因建设湘潭芙蓉大道XX至飞龙桥段公路工程项目被全部征收，组集体在土地被征收后交出了被征收土地，原告领取了青苗补偿费后并未提出异议。根据《物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”之规定，XX组的土地自征收后即归国家所有，原告的承包权也因征收终止，原告对已被征收的土地没有承包权，被告作为土地主管部门，有权对该土地进行整理，故2017年被告腾空已征收土地上的青苗等附着物并进行用地平整，系被告代表国家的自行处分行为，与原土地所有权人XX组集体及土地承包人（即原告）没有关系，原告不是清表及平整土地的行政相对人，也不是利害关系人。综上所述，被告对涉案宗地实施腾地程序合法，涉案宗地内没有基本农田，原告不是被征收土地清表行政行为的行政相对人或利害关系人，与本案无关。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

    第三人湘潭天易示范区管理委员会辩称：一、本案3.6亩基本农田、2.37亩菜地、4亩水塘腾地行为涉及集体土地征收的具体实施，被告不是该行政行为的法定主体，与原告不产生法律关系,不是本案适格主体，且原告本案列明的诉讼请求也与被告无关。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,“征地补偿方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定:“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市县人民政府土地行政主管部门组织实施”。根据以上规定，集体土地征收补偿安置的具体实施由县级政府土地行政主管部门负责。而本案《征地补偿安置方案公告》以及《集体土地征收补偿协议》也能够确定，具体负责本案土地房屋征收的部门为原湘潭县国土资源局,征收实施机构为其下属湘潭县征地拆迁事务所。湘潭天易示范区管理委员会不是集体土地及房屋征收行政主体,与原告不产生法律关系。二、本案审理应追加青光村XX村民小组为诉讼第三人。腾地行为涉及农村集体经济组织即湘潭县易XX青光村XX村民小组，该小组是本案集体土地所有人，也是征地协议的签署方、土地征收补偿款的实际分配人。原告隶属该村民小组，据了解，XX村民小组已将有关征地款项分配原告，为查明有关事实，应当参加本案诉讼。请求人民法院依法驳回原告对被告的起诉。

    被告湘潭县自然资源局向本院提交如下证据：

    第一组证据：1、《易俗河镇土地利用总体规划图》(2006-2020年)，2、省政府(2017)政国土字第504号审批单，3、土地面积分类表，4、规划许可证，5、勘界定界图，6、县政府(2017)14号征收土地公告及送达回证，7、补偿安置方案，8张贴照片。第一组证据拟证明：1、根据总体规划，原告所在XX组没有基本农田，2、用地项目通过省政府批准，3、项目符合土地利用总体规划和城市规划，4、征收系依法依程序进行；

    第二组证据：1、2012年征收原告所在XX组土地的《征收

    补偿协议书》、征收土地位置示意图、补偿登记表、建设用地补偿

    费发放表，2、XX组分配方案。第二组证据拟证明：1、对XX组第一次征收是2012年，2、征收的土地包含原告家部分承包地和自留山，3、征收补偿款包括土地补偿、青苗补偿、设施补偿，

    4、原告实际获得征收补偿款的数额为：王XX16×××××元、王XX50853元；

    第三组证据：1、省政府(2013)政国土字第222号审批单及

    附件勘界定界图，2、潭县政公[2013]4号《征收土地公告》、潭天易征补[2013]3号征地补偿安置公告及张贴照片，3、2013年征收原告所在XX组土地的《征收补偿协议书》征收土地位置示意图、补偿登记表、建设用地补偿费发放表，4、XX组分配方案。第三组证据拟证明：1、对XX组第二次征收是2013年，2、征收的土地包含原告家部分承包地与自留山，3、征收补偿款包括土地补偿、青苗补偿、设施补偿，4、原告实际获得征收补偿款的数额；

    第四组证据：青光村书面《证明》1份。拟证明原告所诉田、土、塘在征收后已经交付给征拆机构。第二组和第三组证据证明本案所诉的农田,在2012年、2013年已经预征收,在2017年的项目需要使用。

    原告王XX对被告湘潭县自然资源局提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据中证据1与征收行为没有关联性，不能反映土地征收前的规划用途。证据2的504号审批单真实性无异议，对原告土地是否在该批复的批准范围内，有待法庭查证。证据4、5没有关联性，请法庭核实勘测定界图的原件，真实性不认可，被告自认从电脑中打印并不能说明是原件，从被告提交的勘测定界图来看并不能直观反映被征收地块的具体边界，被告提交的是一份地形图而不是勘测图，原告质疑被告提交的图纸上的红线系单方制作，所谓的勘测定界图应当有具体边界和位置坐标，该图纸不能反映原涉案土地是否包含或者部分包含在内。对证据6的真实性予以认可，但该公告没有依法张贴，被告也自认2012年、2013年实施了征收行为，又提供2017年的征收公告以及张贴照片，不具有张贴实施的真实性,自相矛盾。对第二组证据中证据1的真实性无异议关联性不认可，从协议的甲方可以看出甲方为天易示范区，可以看出第三人具有诉讼主体资格，原告土地不在2012年征收范围之内，其他证据与涉案土地没有关联性，不能表明被告对涉案土地进行了补偿，且土地面积只有38亩，对证据2XX组的分配方案的真实性有异议，分配方案中仅加盖了XX村民小组的公章，没有相关小组成员的签字，是否表决通过不得而知，另外该方案也没有说针对哪块土地的分配方案，同分配方案的内容可以看出分配权是以合法常住人口直接挂钩，原告即使领取的补偿款，也是基于其村民身份而取得分配权，并不能说明原告对涉案土地已经给予征收行为领取的补偿款。对第三组证据的关联性不认可，被告提交的证据是关于2013年征地的有关材料，涉案土地不在2013年征收范围内，建设用地补偿费发放表以及收款收据在补偿数额上存在巨大的偏差，收据显示XX组征收补偿款只收到572万元，但是从发放表看合计补偿款数额为1572万余元，存在巨大的偏差，对XX组征收分配协议质证意见同2012年分配方案分配权是根据常住人口取得，原告领取的补偿款与村民资格有关，涉案土地是否被征收与领取的补偿款无关。对第四组证据真实性不认可，按照法律规定相关单位出具证明作为证据使用的必须要有负责人的签字才具有相应的法律效应，被告提交的证明，没有负责人签字，而且是打印，其中的表用于表述具有很强的针对性，实践中村民委员会在征地过程中没有独立性，因此证明中的内容很难说明是村民委员会的真实意思表示。

    第三人湘潭天易示范区管理委员会对被告湘潭县自然资源局提交的证据三性均无异议，两份征收补偿协议，甲方写的天易示范区，这是笔误，天易示范区是地域名称，天易示范区管委会才是单位名称，甲方签章是湘潭县征地拆迁事务所，不是天易示范区管委会，协议的甲方书写不正确。不能据此证明天易示范区管委会与本案有关，第二份协议盖的也是湘潭县征地事务所的章。

    原告王XX向本院提交如下证据：

    1、2018年4月20日湘潭县上马乡上马村XX村民小组出具的证明，拟证明王XX和王XX的亲属关系以及涉案土地的基本情况；

    2、易俗河镇青XX村委会证明、《遗嘱书》（附王XX、王XX、王XX、王XX身份证复印件），拟证明原告的诉讼主体资格；

    3、户口注销证明，拟证明王XX的死亡事实；

    4、农村土地承包经营权证，拟证明原告享受土地经营权，

    涉案被征收耕地属于基本农田。

    被告湘潭县自然资源局对原告提交证据发表如下质证意见：对证据的真实性无异议，对证据1-3的关联性及证明目的无异议，对证据4有异议，1、原告所承包的水田在2006年进行土地总体规划的时候已经列入城镇范围,不再属于基本农田，2、案涉水田和水塘菜地在2012年、2013年征收以后原告不再享有承包权，不能达到原告的证明目的。

    第三人湘潭天易示范区管理委员会对原告提交证据发表如下质证意见：对证据1的真实性有异议，现在没有上马乡上马村，对证据2、3真实性无异议，关联性有异议，对证据4的证明目的有异议，基本农田的认定是由土地管理部门和农业农村部门共同认定，由市里及省里认定的。

    第三人未向本院提交证据。

    本院对原、被告提交的证据认证如下：

    对原告王XX提交的证据认证如下：对证据1、2、3真实性、合法性、关联性及证明目的被告没有异议，但第三人对证据1的真实性有异议，认为现在没有上马乡上马村，而该证据加盖的公章为湘潭县上马乡上马村，该公章现已失效，因此，本院对该组证据不予采信；对证据4的真实性、合法性、关联性被告及第三人均未提出异议，但对证明目的均提出异议，且被告提供的《易俗河镇土地利用总体规划图》(2006-2020年)能证明原告所承包的水田不属于基本农田，因此，该证据不能达到原告的证明目的。

    对被告湘潭县自然资源局提交的证据认证如下：对第一组证据1、2、3、4、5、6、7、8、第二组证据1、2、第三组证据1、2、3、4、第四组证据真实性、合法性、关联性本院予以认定，作为本案的定案依据。

    本院根据认定的证据及原、被告当庭陈述的事实，确认本案法律事实如下：

    原告王XX系湘潭县XX××（××）XX组的村民。原告王XX在青光村XX组享有集体为其分配的家庭承包地、自留山林地、菜地、水塘及宅基地，原告王XX的父亲持有编号为XX号《自留山使用证》。2012年9月13日，因建设创新创业基地用地，原湘潭县国土资源局下属湘潭县征地拆迁事务所与湘潭县易XX上马村民委员会，就XX组的土地签订了《土地征收协议书》，共计征收土地总面积38.56亩，其中：水田9.97亩，旱土0.84亩，林地0.07亩，水塘25.13亩，水坝水圳0.25亩，农村道路0.73亩，宅基地0.67亩，空坪0.9亩。征收补偿金额XXX元。原告的父亲（1人）领取了补偿款16951元,原告王XX（3人）领取了补偿款50853元。2013年，湘潭县XX启动湘潭芙蓉大道XX至飞龙桥段公路工程项目,需征收湘潭县易XX的集体土地。2013年1月28日,经湖南省人民政府《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（2013）政国土字第222号，批准申请用地总面积47.1549公顷。其中被用地单位：易俗河镇青XX、上马村、八角村、梅XX、安XX、联营村、万利村。2013年3月1日，湘潭县XX发布潭县政公［2013］4号《关于征收易俗河镇青XX等三个村以及梅XX等四个村部分土地的公告》。2013年4月24日，原湘潭县国土资源局发布潭天易征补［2013］3号《征地补偿安置方案公告》,征收湘潭县易XX上马村土地，总面积324.73亩。其中:水田121.12亩，旱土10.78亩，林地115.17亩，水塘30.07亩，建设用地25.62亩，农村道路10.38亩，水沟、渠2.59亩，未利用地9亩。征收补偿金额171XXXX6993元。2013年12月13日，湘潭县征地拆迁事务所与湘潭县易XX上马村XX组签订《土地征收协议书》，共计征收土地总面积271.73亩。其中:水田97.67亩,菜土20.25亩，旱土9.86亩，园地59.27亩、林地1.74亩，水塘17.32亩，水坝水圳1.53亩，农村道路14.96亩，宅基地23.83亩，空坪25.3亩。征收补偿金额157XXXX0521元。原告王XX（4人）领取了补偿款511236元。2012年、2013年征收完毕后，原告所在组的集体土地全部征收，并且向征收部门交付了土地，原告一家领取了征收补偿款且无异议。

    2017年，湘潭县XX启动湘潭县汽车座椅生产基地建设项目，需使用湘潭县易俗河青XX土地,原湘潭县国土资源局向湖南省人民政府提出申请征收。2017年3月29日，经湖南省人民政府《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》(2017)政国土字第504号，批准申请用地总面积6.9712公顷。2017年4月6日，湘潭县XX发布潭县政公[2017]14号《征收土地公告》原告所在的青光村纳入征收范围；征地补偿按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2012]46号)文件执行。青苗及地上附属设施?偿按《湖南省人民政府关于〈湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2013]84号)文件的规定标准执行，补偿款按规定统一支付给被征地农村集体经济组织、由被征地农村集体经济组织进行分配。2017年5月4日，原湘潭县国土资源局发布潭天易征补[2017]2号《征地补偿安置方案公告》,共计征收土地总面积104.5680亩。其中：水田48.4005亩，旱地4.7835亩，有林地20.6130亩，农村道路2.2530亩，坑塘水面14.0370亩，沟渠0.0930亩，农村宅基地14.3880亩。征收补偿金额XXX.2元。本次征收中，因有部分土地属于补办转用、征用手续，原告王XX领取了房屋拆迁补偿安置和附属设施补偿款。2017年6月，原湘潭县国土资源局对涉案土地进行了清理平整。原告认为被告的清除行为违法,遂诉至法院。

    另查,根据中共湘潭县委办公室、湘潭县XX办公室潭县办法[2019]1号《关于印发〈湘潭县机构改革实施方案〉的通知，2019年3月1日，组建湘潭县自然资源局。将原湘潭县国土资源局、湘潭县城乡规划局等单位的相关管理职责整合，组建湘潭县自然资源局，不再保留湘潭县国土资源局。

    本院认为：人民法院审理行政案件应对行政行为是否合法进行审查。本案审查的重点是：被告湘潭县自然资源局在2012年、2013年对原告家承包田、菜土、水塘是否已经征收补偿；2017年被告湘潭县自然资源局征收项目中是否包含原告家承包田、菜土、水塘；被告湘潭县自然资源局是否依法依程序对原告王XX的承包田、菜土、水塘进行了强制清除是否合法。

    根据《湘潭市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函[2010]101号）第八条规定，发布拟征地公告后，国土资源行政主管部门应当对征地土地的权属、地点、面积等进行调查登记，调查结果由被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人依法确认，并在确认书上签字盖章。……。第九条规定，征地方案批准后，市县人民政府应当在征地方案批准文件之日起10个工作日内，在被征地所在地，乡镇街道和村社区组织发布征地公告等等。被告湘潭县自然资源局于2012年对原告王XX所在XX组的土地进行征收，并和湘潭县易XX上马村村民委员会因XX组的土地达成了土地征收补偿的事宜，虽未按照以上规范性文件的征收程序对所征土地报请批准，也没有依法履行调查核实、农户签字确认等手续，但原告王XX及其父亲在本次征收过程中领取了组上分配的征收补偿款且未提出异议，应视为原告认可了被告的征收补偿行为。

    《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函[2013]84号）文件第八条规定“……《拟征地公告》发布后，征拆机构应当组织对拟征地的权属、地类、用途、位置、面积、范围及村民住宅、其他建（构）筑物等地上附着物和青苗进行现状调查，现状调查结果应当经拟被征地的农村集体经济组织、村民或者其他权利人。被征地的农村集体经济组织、村民或者其他权利人拒不确认的，征拆机构可以采取照相等方式进行证据保全，或者申请公证。”第十八条第二款规定“补偿款按规定统一支付给被征地农村集体经济组织，由被征地农村集体经济组织进行分配。对附属设施补偿的分配有争议的，乡镇人民政府或者街道办事处应当及时调解处理。补偿前征拆机构应当对青苗和附属设施等实物采取照相等方式进行证据保全；补偿后，由所有权人在规定时间内自行处置。”被告将土地征收补偿款、青苗补偿费、附属设施补偿等集体土地征收补偿款支付至原告所在组，由该组进行分配，符合规范性文件规定。被告湘潭县自然资源局于2013年实施的对原告王XX所在XX组的征收，原告王XX一家及其父亲领取了组集体分配的征收补偿款并且未提出过异议。

    《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政提起行政诉讼又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，原告所诉的承包田、菜土和水塘不属于行政强制法规定的建构筑物和附属设施，且青光村提供书面证词已经证实，原告所在XX组的土地在2012年、2013年已经全部征收，XX组早已经将土地全部交付给了征拆部门，被告湘潭县自然资源局对该土地进行清表平整，其清表行为不属于强制清除措施。第三人湘潭天易示范区管理委员会不是涉案地块的征收主体，与原告没有法律关系。原告王XX与湘潭县易俗河青XXXX村民小组的土地征收补偿款的分配事由，不属本案的审理范围。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

    驳回原告王XX的诉讼请求。

    本案受理费50元，由原告王XX负担。

    如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。

    审　判　长　曾　晖

    人民陪审员　杨XX

    人民陪审员　谭XX

    二〇一九年十二月三十一日

    书　记　员　张XX

    附法律条文如下：

    《中华人民共和国行政诉讼法》

    第六十九条行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。