征收决定在程序上和实体上均严重违法

　　江西省XX饶市中级人民法院行政判决书　　

(2017)赣11行初73号

　　原告孙XX诉被告德兴市XX房屋征收决定一案，原告孙XX于2017年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月18日立案后，于2017年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭审理本案。原告孙XX及其委托代理人贾昆明、于X以及被告德兴市XX委托代理人程XX、汪XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告孙XX起诉称，原告在德兴市银城XX女儿田XX24号拥有合法房屋，并在此居住多年，2017年7月14日，被告德兴市XX向原告下发了《关于德兴市城东城中XX棚户区(朱XX户区)改造项目建设房屋征收决定的通告》(德府字【2017】71号)，告知原告房屋所在土地要被征收。原告认为该征收决定在程序XX和实体XX均严重违法，严重侵害了原告的合法权益。故依据行政诉讼法的相关规定提起行政诉讼，请求依法撤销被告德兴市XX作出的德府字【2017】71号征收决定。庭审后，原告补充提出，被告作出的71号征收决定的征收对象既有国有土地XX房屋，也有集体土地XX的房屋，故该征收决定针对集体土地XX房屋的征收决定没有法律依据;其次被告没有证据证明其已按照《国有土地XX房屋征收与补偿条例》第十一条、第十二条的规定，告知原告有听证的权利以及确保征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，该征收决定违反法定程序;被告强调“只征收房屋，没有征收土地”无事实和法律依据，是违法的，故71号征收决定依法应予以撤销。

　　原告孙XX为支持其主张，向本院提交了原告身份证以及集体土地使用证复印件各一份，拟证明原告的诉讼主体资格以及原告房屋在被告具体征收范围内。

　　被告德兴市XX答辩称，1、原告起诉状所述情况有违客观事实。原告起诉状中称“被告向原告下达了德府字【2017】71号征收决定，告知原告房屋所在土地要被征收”并非事实，德兴市XX为了实施城东城中村棚户区改造，于2017年7月14日在女儿田居委会朱XX所在棚改区域发布了该71号通告是事实，但该通告是针对该区域全体被征收人发布，只是告知因棚改需要对所在区域内的房屋进行征收，并未告知房屋所在土地要被征收，也没有单独送达给原告;2、德兴市XX实施棚户区改造，是在国务院、省政府和XX饶市人民政府统一部署指导下实施的，有关棚户区改造的每个环节的具体工作，都是依照法律法规规定和XX级政府文件的指示精神办理的，故德兴市XX发布该71号通告具有充分的法律法规和规范性文件依据;3、在71号通告发布前，答辩人委托专业机构编制棚户区改造规划，并报省住建厅确认。该棚改项目承接单位编制项目可行性研究报告并报德兴市XX立项批准。落实了棚改购买服务资金，所需资金已于2017年4月足额到位。在发布房屋征收决定通告前进行了社会稳定风险评估。故答辩人发布该通告的程序合法，且该通告得到了绝大多数房屋被征收户的响应和支持。4、答辩人按照《国有土地XX房屋征收与补偿条例》规定的办法和国有土地XX房屋征收相关补偿标准对包括原告孙XX等人的集体土地XX房屋进行征收补偿并不违反国家法律和有关文件规定。由于原告所在的朱XX隶属德兴市新营街道女儿田居委会，位于城市规划区内，故本次朱XX棚户区房屋征收，不同于以往以具体建设项目用地需要而进行的土地房屋征收，本次征收房屋的目的，是为了对基础设施落后的城中村进行改造，改造可以在原地进行，也可以异地建设，故对于本次棚改中所涉及的集体土地，根据所在村集体要求，预留给该村作为集体经济发展建设用地，暂未实施征收。

　　被告德兴市XX在规定举证期限内向本院提交以下证据和法律依据：第一组：1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条;2、《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款;3、《国有土地XX房屋征收与补偿条例》，证明对象：德兴市XX实施旧城区改建并发布棚改房屋征收决定公告所依据的相关法律、行政法规和地方性法规。第二组：4、国务院关于加快棚户区改造工作的意见(国发[2013]25号);5、国务院办公厅《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号);6、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发[2015]37号);7、江西省人民政府办公厅《关于加快棚户区改造工作的实施意见》(国发[2015]22号);8、江西省人民政府《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的实施意见》(赣府发[2015]第58号);9、XX饶市人民政府办公厅《关于全力推进城市棚户区改造工作的通知》(饶府厅字[2016]48号);10、《关于在城市棚户区改造中鼓励货币化安置的实施办法》[赣建房(2015)4号];11、江西省住建厅、江西省财政厅《关于做好政府购买城镇棚户区改造服务工作的实施意见》(赣建保[2015]19号)。证明对象：德兴市XX实施城市棚户区(城中村)改造所依据的政府规范性文件。第三组：12、委托XX饶市城乡规划建筑设计院编制的《德兴市城市棚户区改造规划(2016-2018)》;13、德兴市城东城中XX棚户区改造项目社会稳定风险评估案卷(节录);14、江西省住建厅《关于确认XX饶市棚户区改造项目的复函》(赣建复[2016]22号);15、德兴市城东城中XX棚户区改造项目可行性研究报告;16、德兴市XX《关于德兴市城东城中XX棚户区改造项目可行性研究报告的批复》(德法改投资[2016]93号);17、德兴市人大常委会《关于批准德兴市XX<关于提请审议德兴市“城东城中村棚户XX同期年度财政预算支出的议案>的决议》(德常发[2016]56号);18、德兴市XX公司证明一份;19、中共德兴市委、市人民政府《关于全力推进城市棚户区改造的工作方案》(德办发【2016】130号);20、中共德兴市委、市人民政府《关于全面推进2017年城市棚户区改造的工作方案》(德办发【2017】46号);21、《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案(组织讨论稿)》一份、组织论证参会人员签名表一份;组织论证会会议记录一份;22、《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案征求意见通告》(含征求意见稿)两份;23、《德兴市XX关于印发<德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案>的通知》(德府字【2016】199号)(含方案文本)一份;24、《德兴市XX关于印发<德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案补充意见>的通知》(德府字【2017】41号)(含补充意见文本)一份;25、市人民政府市长办公会议、市人民政府常务会议就城市棚改相关问题进行研究、讨论的会议纪要三份;26、棚改政策宣传资料、棚改有关文件公示、调查材料公示共七份;27、《关于解决城中村棚改区改造项目货币化安置后就近安置帮扶办法》一份;28、《德兴市征地涉及的房屋和青苗及地XX附着物补偿标准》一份;29、《关于德兴市城东城中XX棚户区(朱XX棚户区)改造项目建设房屋征收决定的通告》(德府字【2017】71号);30、德兴市XX办公室出具的德兴市政府七届三次常务会议召开时间的情况说明一份。证明对象：71号通告系在各项前期准备工作就绪基础XX发布的，该通告适用规范性文件准确，程序合法，形式符合法律规定。第四组：31、德兴市政府七届三次常务会议记录2份。证明对象：德兴市政府七届三次常务会议讨论棚改房屋征收决定、房屋征收补偿安置方案的时间是2016年12月22日。第五组：32、德兴市十三五规划纲要(目录及摘要)8页;33、德兴市城市总体规划资料(目录及规划图)5页;34、德兴市土地利用总体规划(2010-2020)目录3页;35、江西省国土厅《关于同意德兴市土地利用总体规划修改方案的批复》一份;36、德兴市土地利用总体规划(2006-2020)修改方案(目录)4页;37、《关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》(摘要)4页;38、2017年德兴市XX工作报告(摘要)3页;39、德兴市人大常委会会议决议一份。证明对象：朱XX等城市棚户区(城中村)改造被列入政府2017年度国民经济和社会发展计划，且朱XX棚户区改造符合德兴市十三五规划、城市总体规划和德兴市土地利用总体规划。第六组：40、棚改入户调查汇总表(朱XX片区)一份;41、德兴市城东城中XX棚改(朱XX片区)房屋征收协议签订汇总表一份。证明对象：朱XX片区被征收户共122家，棚改房屋征收决定得到了棚改范围内绝大多数群众支持，目前已有115户已经签订了征收补偿安置协议。第七组：42、女儿田居委会报告、新营街道办报告各一份。证明对象：征收决定作出前，女儿田居委会提交报告请求将棚改范围内的集体土地预留给女儿田居委会集体使用，为此暂缓征收;43、德兴市XX德府字【2017】90号文和国有建设用地使用权成交确认书以及拍卖公告各一份。证明政府已为棚改回迁户提供了安置住房。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：第三组证据，证据12、13的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能据此证明本案所诉征收决定的合法性;证据14无证据原件，不予质证;证据15、16缺乏必要要件，根据《建设用地报批审理办法》的规定，要有建设用地预审申请，被告没有提供证据显示有预审申请，不具备合法性;证据17只是人大的程序文件，与本案无关联性;证据18是一个自证，逻辑XX不发生证明效力，应该由银行出具存款证明;证据19、20没有程序合法依据，与本案无关联性;证据21属于内部会议记录，是否形成规范性文件没有必然性;证据22、23该方案中的房价不均，不仅仅是地XX物的价格，显然包括征地费，与被告的答辩意见矛盾;证据24真实性、关联性无异议，合法性有异议;证据25内部工作资料，达不到被告所主张的程序合法的证明目的;证据26与本案无关联性;证据27缺乏合法要件，不具备合法性;证据28三性无异议，达不到被告的证明目的;证据29是本案具体所诉的行政行为，真实性关联性无异议，合法性有异议;证据30三性均不予认可。第四组证据,证据31的真实性无异议，合法性关联性有异议，会议记录的内容与本案所诉的71号征收决定相似，不能据此证明征收决定的合法性。第五组证据，证据32-38真实性合法性予以认可，与本案不具有关联性;证据39真实性无异议，合法性关联性有异议。第六组证据，证据40、41真实性无异议，合法性关联性有异议。第七组证据，证据42暂缓征收集体土地说明被告集体土地转为国有土地还没有得到批复，且该份只是街道办的申请报告，并没有看到被告相关的批准文件。证据43真实性合法性予以认可，但所诉政府的具体行政行为无关联性。

　　被告德兴市XX对原告孙XX提交的证据的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，被告征用的是集体土地XX的房屋而不是集体土地。

　　本院对以XX证据作如下分析认定:对原告提交的两份证据，因被告对证据内容的真实性合法性予以认可，本院予以认定;对于被告提交的证据14，经庭后审核与原件一致，本院予以认定;被告提交的其他证据中，对于原告对其真实性无异议的证据本院予以认定，对于原告提出了异议但与本案有关联性的，本院予以审查认定。

　　经审理查明，为实施棚改规划，2016年6月，德兴市XX委托XX饶市城乡规划建筑设计院编制了《德兴市城市棚户区改造规划(2016-2018)》，其中包含了本案所诉的城东朱XX棚户区改造。2016年7月20日江西省住房和城乡建设厅赣建复【2016】22号文件《关于确认XX饶市棚户区改造项目的复函》中，德兴市城东城中XX棚户区改造项目被省住建厅同意列入2016-2017年江西省棚户区改造项目范围。之后，德兴市发展和改革委员会下发德发改投资【2016】93号《关于德兴市城东城中XX棚户区改造项目可行性研究报告的批复》。2016年12月5日，城东城中村棚户区改造项目经XX饶和信工程咨询有限公司评估为低风险，并制作社会稳定风险评估报告报德兴市维护稳定领导小组办公室备案。2016年12月16日，德兴市人民代表大会常务委员会批准德兴市城东城中XX棚户区改造项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出。2016年12月23日、2017年5月31日德兴市XX分别下发《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》及《德兴市城中村棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案补充意见》。2017年7月14日德兴市XX下发德府字【2017】71号《关于德兴市城东城中XX棚户区(朱XX户区)改造项目建设房屋征收决定的通告》，决定对德兴市城东城中XX棚户区改造项目设计的朱XX棚户区建设范围内的单位和个人的建筑物、构建物进行征收。原告孙XX的房屋在本次征收红线图范围内。2017年9月10日，原告孙XX向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的该71号征收决定。

　　另查明，原告孙XX房屋XX的土地属集体土地，土地所有权人为德兴新营街道办女儿田居委会。本案71号征收决定涉及被征收对象房屋的土地性质包括了国有建设用地和集体土地两类。2017年3月6日，德兴市新营街道办事处女儿田居委会向新营街道办提交关于要求将朱XX棚改区房屋征收所涉集体土地预留给村集体作为经济发展建设用地的报告，据此，新营街道办事处以新街字【2017】107号文将女儿田居委会预留集体土地的要求向德兴市XX提交报告。被告德兴市XX在庭审中认可政府对新营街道办事处的该报告至今未作出答复。

　　本院认为，德兴市城东城中XX棚户区改造项目已于2016年7月20日被江西省住房和城乡建设厅列入2016-2017年江西省棚户区改造计划。德兴市XX在2017年2月2日德兴市第七届人民代表大会第二次会议XX作的关于德兴市2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告中，在2017年全市国民经济和社会发展预期目标和主要任务中明确提出“着力抓好城东城西城中村棚户区改造项目建设”，同时结合德兴市XX提交的德兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、德兴市土地利用总体规划以及2017年德兴市XX工作报告内容，证明被告德兴市XX对城东城中村棚户区内的房屋进行征收改造符合社会公共利益的需要，该改造项目已被列入政府2017年度国民经济和社会发展计划，也符合德兴市十三五规划、城市总体规划和土地利用总体规划。德兴市相关部门在进行了房屋征收预评估、拟定了征收补偿方案、社会稳定风险评估等工作后，德兴市发展和改革委员会以德发改投字【2016】93号文件同意实施德兴市城东城中XX棚户区改造项目，并就有关事项作出批复，故该征收决定在程序XX并无重大明显违法情形。

　　关于原告提出被告德兴市XX未告知原告有听证的权利以及未确保征收补偿费用已足额到位，该征收决定违反法定程序。对此本院认为，德兴市XX针对《德兴市棚户区改造项目建设房屋征收补偿方案》于2016年7月20日和2016年10月15日两次公开征求公众意见，且两次征求意见的期限均为30日，程序合法。根据《国有土地XX房屋征收和补偿条例》第十一条之规定，只有在多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定时，政府才有必要组织召开听证会，因此召开听证会并不是征收决定作出前的必经程序。德兴市XX提供了德兴市人大常委会批准该棚改项目购买服务资金纳入同期年度财政预算支出以及德兴市XX公司证明，能够证明该棚改项目资金已足额到位。故对于原告提出的未能确保征收补偿费用已足额到位与事实不符，本院不予支持。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。《国有土地XX房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地XX房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”。《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)亦规定：“棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作”。本案中，鉴于被诉行政行为涉及的被征收房屋及其它附属构筑物下属土地包括集体所有土地以及国有建设用地两种，因此在棚户区改造过程中，涉及集体土地XX房屋及附属设施征收的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，将集体土地征为国有后再按照《国有土地XX房屋征收与补偿条例》的规定对土地XX房屋进行征收。被告在举证期内及庭审中，均未提供对该片区内集体土地依法征收的有关证据。被告关于“只征收集体土地XX的房屋，不征收集体土地”的辩解意见无法律依据，本院不予支持。综XX，被告德兴市XX作出71号征收决定的征收对象既有国有土地XX房屋，也有集体土地XX的房屋，虽然该征收决定涉及国有土地XX房屋的征收适用法律、法规正确，但被告在涉及集体土地XX的征收违反法定程序，适用法律、法规错误，应依法被撤销。鉴于本案朱XX片区棚改项目绝大部分被征收户已签订征收补偿安置协议，且该项目已在实施过程之中，撤销整个71号征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故不宜全部撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)、(三)项之规定，判决如下：

　　撤销德兴市XX对孙XX位于德兴市银城XX女儿田XX24号房屋作出的征收决定。

　　案件受理费50元，由被告德兴市XX负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交XX诉状，并按对方当事人的人数提供副本，XX诉于江西省高级人民法院。